浅议新修改的《安全生产法》之双重预防机制建设

文／太和县应急管理局 孟中立 程云龙

2021年6月10日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》，自9月1日起施行。新修改的《安全生产法》有较大变动，首次将安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制写入《安全生产法》。这意味着由国务院安委办《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》中倡导的构建双重预防工作机制，将上升到法律层面，予以强制落实。新修改的《安全生产法》施行后，如何彻底扭转政热企冷现象，依法推进、有效落实双重预防机制，是各级应急管理部门和生产经营单位面临的重大任务。

双重预防机制的内涵

安全风险分级管控就是指通过识别生产经营活动中存在的危险、有害因素，运用定性或定量的统计分析方法确定其风险严重程度，进而确定风险控制的优先顺序和风险控制措施，以达到改善安全生产环境、减少和杜绝生产安全事故的目标而采取的措施和规定。目前比较常用的风险等级划分方式是将其从高到低划分为极高风险、高风险、中风险、低风险4个级别，分别用红、橙、黄、蓝4种颜色标示。

隐患排查治理是隐患排查与隐患治理两项工作的合并简称。是全面发现隐患并进入隐患治理流程的工作过程。隐患分为一般隐患和重大隐患。隐患排查治理的工作流程可分为：新隐患填报（自查、互查、监管部门检查），隐患整改，隐患复查，隐患签转与撤销，隐患统计、报表，给上级主管部门上报数据。

双重预防机制就是指在全面推行安全风险分级管控的基础上，进一步强化隐患排查治理，突出风险预控、关口前移，推进事故预防工作科学化、信息化、标准化。在“安全风险”——“隐患排查治理”之间，在“隐患排查治理”——“发生事故”之间，构建双重预防机制的两道“防火墙”，切实把每一个风险都控制在可接受范围内，把每一个隐患都治理在形成之初，把每一起事故都消灭在萌芽状态，以达到全面遏制事故发生的工作目标。

为何必须构建双重预防工作机制

党和政府高度关注。习近平总书记多次强调，对易发生事故的行业领域，要将安全风险逐一建档入账，采取安全风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，把新情况和想不到的问题都想到。李克强总理要求，要强化重点行业领域安全治理，加快健全隐患排查治理体系、风险预防控制体系和社会共治体系。国家领导人的多次指示批示为构建双重预防机制指明了工作方向。

安全生产形势的需要。近年来，虽然全国生产安全事故总体上呈下降趋势，但开始进入一个瓶颈期、平台期，稍有不慎，重特大事故就会反弹，暴露出安全生产领域“认不清、想不到”的问题依然突出，给人民群众生命财产带来极大威胁。构建“双重预防机制”就是针对安全生产领域“认不清、想不到”的突出问题，在发挥传统的隐患排查治理手段的同时，新增一道风险分级管控关口，全面提升生产经营单位的风险辨识能力和隐患治理能力。安全风险管控到位就不会形成事故隐患，隐患一经发现及时治理就不会酿成事故。

新修改的《安全生产法》对双重预防工作机制具体要求

新修改的《安全生产法》对生产经营单位及其主要负责人提出了具体要求，规定了具体义务。

“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度，加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度，改善安全生产条件，加强安全生产标准化、信息化建设，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制，提高安全生产水平，确保安全生产。”

“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患。”

“生产经营单位应当建立安全风险分级管控制度，按照安全风险分级采取相应的管控措施。”第四十一条要求实行生产经营单位风险分级管控制度，并特别强调管控措施的落实。

相关法律对建立双重预防机制的强制作用

新修改的《安全生产法》施行后，生产经营单位有违反相关规定的2种情形：一是虽没有建立安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，但也没有发生生产安全事故；二是没有建立安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，但发生了生产安全事故。

第一种情形：依据新修改的《安全生产法》第一百零一条规定，生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，处10万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处10万元以上20万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：未建立安全风险分级管控制度或者未按照安全风险分级采取相应管控措施的。需要注意的是，法条规定的第一档处理措施是“责令限期改正，处10万元以下的罚款”，把以前的“可以”去掉了，就是说只要发现生产经营单位未建立安全风险分级管控制度或者未按照安全风险分级采取相应管控措施的，不管你有没有进行整改，就必然会给予至少10万元以下的罚款。第二档处理措施是责令限期改正，生产经营单位逾期未改正的，处理措施是责令停产停业整顿，并处10万元以上20万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款，构成犯罪的，还要追究刑事责任，可以说不建立双重预防工作机制的后果是相当严重。

当前，还必须改变以前只有发生事故才会被追究刑事责任的错误认识。在这里有必要提及新的《刑法修正案（十一）》。自今年3月1日起施行的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》规定：在生产、作业中违反有关安全管理的规定，具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的；因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施，而拒不执行的。这两种情形，只要有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险，或拒不执行整改措施的，将会被追究刑事责任。

综上，发生第一种情形的后果就是，没有建立安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，被发现后整改了，10万元以下罚款；没有整改的，10万元以上20万元以下罚款，停产停业整顿甚至追究刑事责任。

第二种情形：除第一种情形的处理措施外，还将针对事故进行处罚，依据新修改的《安全生产法》第一百一十四条，发生一般事故的，处30万元以上100万元以下的罚款；发生较大事故的，处100万元以上200万元以下的罚款；发生重大事故的，处200万元以上1000万元以下的罚款；发生特别重大事故的，处1000万元以上2000万元以下的罚款。同时依据本法对发生一般事故至特别重大事故的生产经营单位负责人，处以年收入的40%～70%的罚款。除行政处罚外，还将依据《刑法》第一百三十四条承担三年以下有期徒刑或者拘役甚至三年以上七年以下有期徒刑的刑事责任。

生产经营单位应该如何建立双重预防机制

第一要加强制度设计。科学建立安全风险管控制度和隐患排查治理制度，从制度层面对安全风险分级管控和隐患排查治理进行规范，明确各方职责、程序方法、检查监督、奖惩考核，加大安全投入，提升安全管理能力。

第二要全面开展风险辨识。按照制度规范，针对本行业、本企业的特点，组织生产经营单位各个部门、车间、班组、人员（有条件的也应聘请第三方机构）系统、全方位、全过程参与风险辨识，包括生产工艺、设备设施（包括生产设备、配电设施、安全设施等）、作业环境、特种作业、常规作业、管理体系、应急体系等方面存在的安全风险，按照风险类型和危险程度划分等级、明确职责、包保人员、管控措施、巡查频次等，并进行初步评估、分类、分级（评估分类分级情况须经相关部门认可），对排查出的风险或上级核定的风险，按照不同类型，制作场所、岗位和设施等类型的公告牌。

第三要按照风险等级及管控措施按时认真进行巡查检查。对安全风险落实管控措施；对排查出的事故隐患情况如实记录，并采取工程技术措施、教育措施或个人防护等措施，及时消除。风险辨识后形成的风险点清单和日常管控情况通过班组会、职工大会、信息公示栏等方式向从业人员通报，向公司安全管理部门上报，形成风险和隐患的闭环管理。如果能建设一个政府、行业、企业多方参与的信息化平台，整合各级政府和分散的行业监管力量，精细化地对风险状况和隐患销号进行动态管理，信息政行企共享，成效会更加显著。

安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制不仅仅是倡导的预防事故的一种措施手段，更是上升到法律层面予以强制落实，是生产经营单位必须履行的义务，一旦违反将产生严重的后果。此次修订既是对习近平总书记法治思想的贯彻落实，又是“以人民为中心”的集中体现，把保护人民生命财产安全永远放在第一位是生产经营单位应尽的社会责任。全社会要以贯彻落实新修改的《安全生产法》为契机，大力开展安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设。