以韧性治理回应现代城市的复合型灾害与风险

文／西安交通大学公共政策与管理学院 朱正威 胡向南

近年来，我国城市面临的风险因素日益繁杂，自然灾害、社会安全和公共卫生等领域的风险因素在城市空间中聚集、耦合，造成了多种类型的城市公共安全事件。2019年暴发的新冠肺炎疫情给全球各地的人民生命健康、经济发展和社会生活秩序造成了严重影响。2021年夏季，河南省郑州市等多地相继发生了极端天气灾害，造成了重大人员伤亡和财产损失。2021年8月9日，联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）在日内瓦发布的最新报告《气候变化2021：自然科学基础》中指出，过去每50年才会发生一次的极端高温，未来预计缩短到每6年一次，暴雨和干旱也将变得更加频繁，气候变化的风险因素将进一步显现。

现实情况表明，在各类要素高度耦合的城市系统中，以往的单一型灾害日益演化为复合型灾害，会对城市系统产生复杂而广泛的影响。与此同时，灾害风险的不确定性日益增加，一些常被忽视的风险在城市空间中累积成为“灰犀牛”事件，尤其在复合型灾害的背景下，未来我国城市的公共安全将面临着严峻复杂的挑战。因此，深入理解我国城市公共安全的内核，把握城市面临的风险特征，着眼于复合型灾害风险的治理，优化已有城市的公共安全治理水平具有迫切意义。

公共安全治理与复合型灾害

安全既是人类社会永恒的话题，同时充满了时代特征。在古代中国，城市的公共安全威胁主要来源于外敌入侵和洪涝灾害。城郭一般以城墙、护城河等防御性工程为安全屏障。传统抵抗风险的理念足够应对大多数威胁安全的情景。工业化发展以来，风险伴随各类生产、生活要素向城市聚集，城市公共安全事故频发。公共安全管理者以自然致灾因子、社会致灾因子和技术致灾因子为核心概念，研究灾害产生的因素及演化过程，并由此制定出应对频发、确定性的风险管理措施。20世纪70年代后，公共安全领域呈现由脆弱性分析到韧性分析的重要转向，研究者重视灾害发生时的社会情景，提出将区域的空间位置、地理因素与易受损性等自然特征和区域中的社会政治、经济、文化等社会特征综合分析，并围绕灾害风险管理制度、政府危机管理能力等议题产出丰富的成果，进而推动公共安全理论与实践发展。

21世纪以来，我国公共安全的治理面临着新的挑战。单一灾害风险极易与城市系统耦合，诱发复合型灾害风险。复合型灾害风险具备风险领域叠加、风险传导机理复杂、灾害影响跨领域、灾害影响持续等关键特征。这些特征对城市风险评估、风险预警、应急响应、协同联动、灾后恢复等多个治理环节形成挑战，是公共安全管理面对的棘手问题。以近期频发的极端天气灾害为例，2021年7月下旬，郑州市区域的气候环境和我国沿海台风“烟花”耦合，大幅提高了灾害风险的不确定性，在暴雨初期就形成了城市内涝防治、黄河流域防汛两大主要威胁，后期更发展为城市内涝防治、黄河流域防汛、重要交通枢纽瘫痪、新冠肺炎疫情扩散等多重并发威胁，形成复合型的灾害场景。仅仅就城市内涝防治这一问题上，排水治涝系统的受损也造成交通、通讯、供水、供电、供气等生命线系统瘫痪。风险的叠加导致任何系统都难以独自维护或重启，亟需展开跨部门和跨区域的应急协同。灾害造成的巨大损失提醒我们：以人民安全为核心、统筹安全和发展，尽快推动形成有效应对复合型灾害风险的公共安全治理体系是城市发展中必须考虑的重大问题。

当前城市应对复合型灾害的短板

城市公共安全保障水平还有待提高

近年来，我国在公共安全治理和灾害风险防治方面彰显了负责任的大国担当。习近平总书记部署的自然灾害防治九项重点工程，是自然灾害防治的治本之策。但是，一方面这些工程建设还在进行中，其成效的显现尚需时间；另一方面，在城市化快速发展中，部分城市不够重视公共安全，未能在规划初期统筹考虑区域生态环境，城市建筑安全设计标准较低，城区的供水、供电、交通等生命线系统设计未纳入极端灾害情景，致使应急基础设施建设、应急物资储备规划缺失。以暴雨灾害为例，首先，根据住房和城乡建设部《2019年城乡建设统计年鉴》的数据显示，我国城市建成区雨水排放管道长度为314994.3公里，低于325211.5公里的污水管道长度。城市排水管网“冗余设计”不足，是城市排水能力欠缺的直接原因。其次，城市管廊规划尚未赶上气候环境变化。在已经建设完成的城区中，地下综合管廊建设的防洪标准多为10年一遇，低于部分国家30年一遇的设防标准，不足以面对未来更加频繁的极端天气。最后，特大城市环线道路规划建设了大量下沉式交通枢纽，导致交通系统的易受损特征提高，同时影响城市原有的地下水网，排涝效果受到不同程度的影响。

城市公共安全治理体系建设尚需进一步完善

2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于推进城市安全发展的意见》中提出明确要求：“健全公共安全体系”“切实把安全发展作为城市现代文明的重要标志”。2019年10月，党的十九届四中全会明确要求：“健全公共安全体制机制”“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。但是目前，我国的城市公共安全体系建设与习近平总书记提出的“补短板、堵漏洞、强弱项”要求还存在一定的差距，主要体现在以下两个方面。

第一，城市应急管理体系还有待进一步完善。习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担化解重大安全风险、及时应对处置各类突发事件的重要职责，担负保护人民群众生命财产和维护社会稳定的重要使命。”传统应急管理体制中存在条块分割、资源分散、协调不足、沟通效率低等问题，因此，组建统一指挥、权责一致，体现专业化、职业化的应急管理部门成为改进和完善应急管理体系的重要内容。就城市应急管理体系建设而言，关键在于形成专业化、职业化和权责统一的应急管理机构的同时，还需要完善跨部门、跨层级的应急协调机制，处理好日常防灾减灾和救灾的关系，实现从侧重应急处置（事中、事后）向危机管理的全过程（事先、事中、事后）转变。当前，城市管理的职能部门与应急管理机构的协调、协同关系尚待进一步完善，应急管理机构在统筹、监督或指导职能部门参与风险治理和应急管理时缺少机制保障。面对复合型灾害，生产安全事故、自然灾害事件、社会安全事件和公共卫生事件往往在城市中叠加出现。但在现行的应急管理体制下，四类突发事件的应对和处置分别由不同部门和机构负责。因此，进一步完善应急管理体系，优化应急管理部门和其他部门的职责分工、切实建立和完善统一指挥、权责一致、部门联动、高效协同的城市应急管理的体制和机制具有重要的现实意义。

第二，城市常态化管理和应急管理缺乏有序衔接。城市运行存在常态化管理和非常态管理两个基本状态。在现代城市面对日益突出的不确定风险形势下，这两种状态会存在频繁转换甚至是叠加的状态。从当前新冠肺炎疫情防控常态化的现实需要来看，我国绝大部分城市尚未对常态化管理和应急状态管理之间的状态转化做好准备。在常态化管理中缺乏对灾害风险的源头治理，会导致对高度不确定的复合型灾害风险无法展开快速反应和精准化防控，也难以将常态化管理中的人力、物力、信息资源在应急管理中整合利用。所以，建立、完善城市常态化管理中的风险防控机制，把常态化、精准化防控切实落到实处，是我们面临的重大实践性课题。

韧性治理：一个公共安全治理的新路径

韧性治理是公共安全治理实践和研究的交汇。韧性理论发轫于物理学领域，用于表明物体受到外力后能够有效恢复的特性。在城市公共安全研究中，韧性是指城市系统能够积极抗御、适应冲击，并快速从中恢复、发展的能力，既包括自组织作用的内在特质，又包括快速减灾和恢复。从短期来看，韧性体现为城市在遭受冲击时保持基本功能、有效减缓风险、迅速恢复运转的特征；在更长的时间尺度上，韧性还包含了系统演进和灾害应对能力提高的特质。建设韧性城市已成为国内外城市管理的重要议题。联合国减灾行动纲领《兵库行动框架2005-2015》和《仙台行动框架2015-2030》中明确提出了构建更具备韧性的城市。纽约、巴黎、伦敦等城市已经展开了提高韧性的有益尝试，同时，我国的北京、上海、广州、成都等城市也将韧性城市建设作为城市规划的重要组成部分，探索建设具备我国特色的韧性城市。韧性已经成为城市公共安全治理和城市发展建设实践的前沿问题。

韧性研究具备典型的跨学科综合性特征，学术界已经存在“规划—工程”和“制度—治理”两类分析范式。前者重视工程技术在抵抗灾害风险、提高预警效果方面的基础作用；后者则强调公共安全治理的目标、制度设计以及政府能力提高的关键作用。笔者曾结合国内外韧性治理的实践和理论研究，从公共管理学的视角初步梳理出韧性治理的内涵，即“为了增强自身及其所处的城市和社区系统对于复合型灾害风险冲击的适应能力，不同公共治理主体基于合作治理与组织学习机制建立的，涵盖全灾种、全过程的新型治理模式”。韧性治理强调治理主体面对复合型灾害和风险的应对能力、适应能力以及学习与变革的能力，并将多学科的理论和方法整合到公共安全治理活动中。此外，还注重提高城市韧性的工程性项目与非工程措施的结合与互构，从而为城市公共安全治理提供了一种新的路径。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持新发展理念，坚持人民城市为人民，对城市建设和发展作出一系列重大决策部署，推进形成新型城镇化发展新格局。党的十九届五中全会明确提出：“推进以人为核心的新型城镇化”“建设海绵城市、韧性城市”。将城市作为有机生命体，因地制宜、因城施策地建设海绵城市、韧性城市，已成为我国新型城镇化建设的重要抓手。因此，笔者主张运用韧性治理的理念与路径，采用统筹的方式、系统的方法回应复合型灾害与风险的治理难题，切实维护人民群众生命财产安全，为促进城市社会经济高质量发展提供有力支撑。

回应复合型灾害与风险的韧性治理策略

韧性治理，既重视工程性项目在抵抗灾害风险、提高预警效果方面的基础作用，又高度关注城市公共安全治理体系在城市抵抗灾害风险方面的核心作用。结合《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中“推进以人为核心的新型城镇化，强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”的要求，笔者认为，回应城市复合型灾害与风险需要系统施策，应从工程建设与硬件提升、体系完善与制度强化两个方面着手。

夯实基础，全面提高城市公共安全保障水平

加强城市公共安全基础设施建设。在快速的城镇化建设中，我国城市对公共安全设施建设效益存在误判，普遍存在公共安全基础设施数量少、质量差、维护不足的问题，这在城市老旧小区、城乡结合地区更为明显。城市公共安全基础设施不仅包括城市居民的应急疏散场所，还包括城市给排水网络、电力、公共交通、能源等生命线系统；城市消防站、消防通道等消防安全设施，危险化学品专项的应急站点和处置设施；在互联网时代，还包括网络站点、信号基站，大数据平台等能够有效监测和跟踪风险的智慧设施。上述设施建设的安全标准应充分考虑各种非正常状态下的稳定性，这里既包括遭遇复合型灾害冲击时其自身的稳定性，还要考虑在公共安全需求剧增的特殊情境下，设施提供相关服务的能力。由此，公共安全设施数量和性能应有一定的冗余。在设施分布空间上，要遵守模块化、分散化布局的要求，保障设施在合理空间范围的可获得性以及遭遇重大冲击时的“可替换”。

推动多规融合，统筹城市规划、建设与管理。围绕自然灾害、事故灾难、公共卫生事件，我国多个部委推出了相应的治理试点，如由公安部、政法系统推动的平安城市建设，住建部推动的生态园林城市建设，卫健委推动的卫生城市建设，住建部展开的海绵城市建设，各地编制的韧性城市规划等。城市管理机关要强化统一规划、综合管理的职能，要整合应急管理、规划、住建、民政、政法、公安、卫生与健康等多部门形成综合议事机制，对城市规划方案进行整合和因地制宜调整，实现不同安全相关专项规划在同一城市空间的多规融合。

在规划和推进海绵城市、韧性城市的建设中，要把工程性项目建设与非工程措施同步规划、同步建设、同步实施。切实做到将海绵城市、韧性城市建设与加强综合防灾减灾抗灾救灾能力和应急体系建设有机统一，与建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性的高品质新型城市有机统一，把城市基础设施建设与健全城市公共安全体系，尤其是应急管理体系有机统一。总之，面对极端天气和复合型灾害，既要注重有形的城市生态基础设施、应急设施等硬件建设，又要注重无形的社会组织能力、应急管理能力等软件建设，从空间韧性、工程韧性、管理韧性、社会韧性等方面，全面提高现代城市的防灾减灾救灾综合能力。

补齐短板，健全和完善城市公共安全治理体系

健全城市应急管理体系。发挥制度和体制的韧性，是我们最大的优势。我们要按照习近平总书记的要求，总结经验、吸取教训，抓紧“补短板、堵漏洞、强弱项”，健全城市公共安全治理体系，提高应对突发重大公共事件的能力和韧性。

一方面，要认真梳理和总结在抗击新冠肺炎疫情中的经验，也就是我们的政治优势、制度优势和组织优势，即习近平总书记亲自指挥、亲自部署，党中央成立应对新冠肺炎疫情工作领导小组，国务院启动多部门参与联防联控机制，解放军及各地医疗队奋力驰援武汉，19个省区市以“对口支援”“一省包一市”的形式支援湖北，社区以网格化管理逐户排查等。这些制度优势和经验做法应该成为健全城市应急管理体系的遵循。城市应急管理体系应该采用统一规划、高位推动的做法，切实推动应急管理体制向“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的要求转变。

另一方面，也要认真梳理和总结包括应对新冠肺炎疫情和各类突发事件中暴露出的在防控体制机制、应急管理体系等方面存在的明显短板，抓紧“补短板、堵漏洞、强弱项”，真正解决长期以来重救轻防、重短轻长、各管一段、资源分散等突出问题。坚决落实习近平总书记对防灾减灾救灾“两个坚持、三个转变”的重要论述，完善党委和政府统一领导、应急管理部门综合协调、涉灾部门分工负责的防灾减灾救灾体制以及上下衔接、协调有序、联动高效的应急工作机制。要特别重视防灾减灾救灾工作在基层的落实，确保防灾责任与救灾责任的衔接。要加强数据共享和资源整合，运用大数据、物联网、“互联网+”等新兴技术，构筑城市“全灾种、大应急”的公共安全数据库和应急指挥调度平台，进一步提高城市应急管理体系应对复合型灾害的韧性，全面提高城市和全社会抵御灾害的韧性和综合防范能力。

统筹城市的常态管理和应急管理。党的十九届五中全会将统筹发展和安全上升为“十四五”时期经济社会发展指导思想，把更为安全的发展纳入新发展的理念原则。因此，要建立健全城市常态化管理中的风险防控机制，实现城市常态化管理到应急管理状态的有序衔接与转换，从而把常态化、精准化防控切实落到实处。

统筹发展和安全就要坚定不移地把“以人民为中心”作为一切城市工作的出发点和落脚点。要正确认识并处理好人与自然的关系，从社会经济发展和人民群众需求出发，加大改革创新力度，为公众提供更有价值的公共安全服务；统筹发展与安全就要坚持运用法治思维和法治方式推进城市公共安全治理和应急管理工作，加强公共安全与应急管理法制化建设，在处置突发事件中提高依法行政水平；统筹发展与安全就要对标防灾减灾救灾的“两个坚持、三个转变”，把城市公共安全与应急管理融入社会经济发展大局，融入人民生产生活，融入城市高质量发展的时代要求。

现代城市的常态管理和应急管理要做到相互统一、相互促进。常态管理是城市公共安全提高的基础，应急管理是非常态下城市公共安全的保障。要牢固树立底线思维，立足防大疫、抗大灾的要求，将城市公共安全提高的关口前移，在城市常态管理中更加重视灾害风险的防范和治理；要在常态管理中健全完善应对巨灾的能力准备，切实做好应急物资储备、应急力量体系建设、应急法律法规和制度完善等工作，健全应急准备体系；要抓住公共服务这个“牛鼻子”，将公共安全服务在常态管理和应急管理中有机衔接。在实践中，既要做到对灾害风险的快速追踪，又要最大程度保障城市的正常运转，实现“精准化防控”。这不仅是对城市应急管理能力的要求，更是对城市常态管理精细化和治理智慧的考验。

加强组织学习，增强现代城市的变革能力与韧性。组织学习是组织为了实现发展目标、提高核心竞争力而围绕信息和知识技能所采取的各种行动。现代城市面对复合型灾害和不确定性风险的挑战，不仅需要就具体的灾害现象提出有效的应对策略，更需要通过组织学习，及时从灾害危机中总结经验和教训，从灾害中汲取智慧，以此为契机深入分析各类灾害现象背后复杂的结构性风险和系统性诱因。要增强现代城市的变革能力与韧性，以更好的姿态不断迎接和适应未来风险的不确定性挑战。

组织学习是提高现代城市韧性治理能力的重要途径。一是要认真梳理我国抗击新冠肺炎疫情斗争的经验和教训，坚决按照习近平总书记要求的“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧‘补短板、堵漏洞、强弱项’，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实”，完善和健全城市公共安全与应急管理体系；二是针对持续变化的灾害风险态势与趋向，通过开展全过程的风险监测与评估，加强执行反馈，及时调整防控治理策略，不断提高现代城市对于复合型灾害风险和不确定风险的研判与治理能力；三是按照习近平总书记提出的“宁可备而不用，不可用时无备”“宁可十防九空，不可失防万一”要求，及时做好应急预案的规划、修订与完善工作。目前，我国的应急预案体系主要形成于应急管理体制建立和发展的过程中，要针对现代城市建设发展需要以及面临的实际问题、根据变化了的体制与形势要求，在系统梳理和总结前期实践经验和教训基础上，按照高质量发展和精细化管理的要求尽快修订和完善。