推进山西农业转移人口市民化的财税政策研究

“十四五”时期，是山西转型出雏型、蹚新路的关键时期，是山西按照“一主三副六市域中心”城镇空间布局，大力推进城市现代化建设的关键时期，也是山西在全面建成小康社会的基础上，开启全面乡村振兴的关键时期。近年来山西城镇化进程明显加快，农业人口向城市迁徙逐年递加，转移人口市民化成本分担成为伴随城镇化发展出现的“新问题”。多年来，山西省现行财税政策对农业转移人口市民化进程发挥了重要推动作用，然而面临新形势新问题，当前部分制度与新型城镇化发展状况已不相适应。分析山西省农业转移人口市民化成本分担财税政策缺陷，调整与完善现行财税制度，提出符合山西省农业转移人口市民化实际的具体财税措施，对促进山西省新型城镇化稳步推进具有重要的现实意义，同时为政府决策提供政策参考和理论依据。

一、山西省农民市民化财税政策现状

（一）城镇建设维护财税政策

1.城市基础设施。我国一般讲城市基础设施，多指工程性基础设施。城市基础设施是农业人口转移城市必须满足的条件。目前，我省城市基础设施大部分由政府投资兴建，在巨大的经济和转型压力下基础设施资金来源难以通过政府单方面投资予以保障。为此，《山西省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见》中指出，要全面放开城市基础设施投资、建设和运营市场，建立规范的城市基础设施投融资体制。

2.城市公交、出租车、邮政等公共服务。除城市基础设施外，公共服务还有城市公交、出租车及邮政和电网等公共服务项目。上述公共服务的主体在企业，如出租车行业已完全市场化运作，邮政及电网均为央企投资，地方政府需要对城市公交予以补助。关于公交领域，《山西省城市公共客运条例》中指出，城市公共客运是社会公益性事业，应当坚持统筹规划、优先发展、公平竞争、安全便捷、服务乘客的原则。作为公益性项目，城市公交客运不以营利为主要目的。2009年，长治市长治县在全省率先实现了免费乘坐，由政府全额承担。2015年，运城市政府出台《运城市区公交财政补贴暂行办法》，明确了补贴项目。

（二）公共服务财税政策

在农业人口转移过程中，政府需要相应增加在文化、体育和计划生育、公共安全等方面的支出。根据2018年底印发的《山西省基本公共服务领域省级与市县共同财政事权和支出责任划分改革方案》，基本公共服务领域义务教育公用经费保障、家庭经济困难学生生活补助、基本公共卫生服务、城乡居民基本医疗保险、贫困残疾人救助等实行省级与市县5：5比例分担；贫困地区学生营养膳食补助、基本公共就业服务、医疗救助、困难群众救助、贫困残疾人服务、城乡保障性安居工程根据市县财力状况综合测算确定；其余事项均按照不同比例，由省级与市县共同负担。

（三）保障性住房成本财税政策

关于保障性住房的建设资金来源，《山西省保障性住房建设管理办法》中详细规定：廉租住房建设资金主要通过以下渠道筹集：中央政府补助资金，省级政府补助资金，市、县（市）财政安排的专项建设资金，不低于20%的土地出让净收益，住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后的余额，中央代地方发行的债券，出售、出租廉租住房所得的收益，一定比例的行政事业性收费，企业未按照规定配建廉租住房缴纳的建设资金，银行贷款，企业债券，社会捐赠等。政府投资的公共租赁住房建设资金主要通过以下渠道筹集：中央政府补助资金，省级政府补助资金，市、县（市）财政安排的专项建设资金，住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后的余额，住房公积金贷款（试点城市），中央代地方发行的债券，租金收入，银行贷款，企业债券，社会捐赠等。城市棚户区改造资金按照政府主导、市场运作的方式进行筹集。国有重点煤矿、国有工矿、国有林区和垦区棚户区改造资金通过中央政府补助，地方政府配套，企业自筹和被改造住户合理负担等渠道筹集。

（四）教育成本财税政策

教育成本主要体现在农民工0-14岁随迁子女幼儿园、小学、初中在内的教育投资，主要包括新建学校的基本建设投资、教职工的配置、装置装备。学校班级设置、建设标准均按现行标准测算。《山西省人民政府关于进一步做好为农民工服务工作的实施意见》中指出，要将农民工随迁子女全部纳入输入地教育发展规划，根据输入的数量、分布和变化趋势，合理规划中小学布局，均衡配置教学资源将农民工随迁子女义务教育经费全部纳入输入地财政保障范围，实现农民工随迁子女基本在输入地全日制公办中小学平等接受义务教育。

（五）社会保障财税政策

农业人口向城市转移，社会保障特别是各类保险和医疗卫生显得尤为重要，在转移成本中占有较大份额。城镇居民与农村居民比较，差别较大的是社会保险缴费成本，而社会保险由企业和个人负担。因此农业人口向城市转移增加的社会保障负担主要由企业承担，政府负担其次。《山西省人民政府关于进一步做好为农民工服务工作的实施意见》中指出，要按照推进基本公共服务均等化和健全各级政府间公共服务成本分担机制的要求，在规定的政策框架和资金渠道内统筹考虑农民工培训就业、社会保障、公共卫生、计划生育、随迁子女教育等公共服务的资金需求，纳入财政年度预算和正常支出项目范围。鼓励扩大基本公共服务政策覆盖范围，逐步将农民工纳入政策扶持体系。省财政在安排就业服务、社会保障、公共卫生、义务教育等相关经费时，要对财政困难地区和农民工数量较多、管理服务任务较重地区给予重点支持。

二、山西省农业转移人口市民化财税政策存在的问题

（一）财政对农业转移人口市民化成本分担比重过低

就农业转移人口市民化而言，政府具有责无旁贷的责任，但长期以来，由政府实际分担的农民工市民化成本比重偏低。以市民化程度较高的介休市为例，农业转移人口市民化成本约11.4万元/人，其中，由政府承担3.7万元，占32%，企业承担0.9万元，占8%，个人承担6.8万元，占60%。从全省来看，政府承担部分远不到30%。因此在农业转移人口市民化的成本分担中，政府部门分担的份额过低，财政投入显然不足，直接导致农业转移人口市民化经费短缺。

（二）财政对农业转移人口市民化成本支出结构不合理

在目前的城镇化过程中，地方政府普遍对投资的依赖性强，集中资金投资基础设施、公共服务设施等领域，重硬件建设，轻软件开发，也形成重基建、轻服务的不平衡格局。但是，农业转移人口市民化的成本需求是多方面的，在财政支出总额本身就“僧多粥少”的情况下，财政资金过多投入到高回报行业或面子工程，追求地方政府的GDP和政绩，就必然会忽视其他公共服务领域的发展。这些领域的特点是，需要财政的纯支出，却不产生直接的“经济利益”。

（三）转移支付不足以支撑地方政府对农业转移人口市民化成本的分担

目前，地方政府特别是县一级政府缺乏农业人口市民化需要的独立财源，事权不能和财权相匹配，尤其在经济新常态和全面建成小康社会的双重压力下，地方财政更显捉襟见肘，多数政府特别是县乡政府往往呈现为财税入不敷出的运行格局。破解这一财政困境，实现公共服务均等化，必须在各级、各地政府间建立完备的转移支付体系。但我国长期以来，一般性转移支付比重偏低，项目专项转移支付所占比重较大，主次严重失调，这导致转移支付的稳定性较差，县乡财政困难问题得不到根本扭转，地方民生项目资金投入缺乏稳健性。此外，我国只有纵向的转移支付没有横向的转移支付，不仅不利于缩小区域差距，也加大了上级财政压力。

（四）农业转移人口市民化的相关财政支出缺乏针对性

财政对农业转移人口市民化的相关支出针对性不强，农业转移人口同社会众多的财政支出享受主体同等参与，但资源仍是稀缺的。例如，住房保障绝大部分受益群体为城镇户籍中低收入人口，农业转移人口和城镇低收入群体展开住房保障的竞争，虽然生活工作于城镇，但由于城乡二元结构尚未彻底改变，农业转移人口享受到的住房保障福利有限。

（五）财税政策杠杆作用未能得到成分发挥

市场机制并不是万能的，市场的不完全性和外部性带来资源配置的低效率和收入分配的非公平，这需要政府这只“看得见的手”进行必要的干预。企业特别是中小企业是农业转移人口融入城市的重要载体，也是农业剩余劳动力转移的直接受益主体，但长期以来，一些农民工所在企业存在发展误区，认为农民工是取之不尽用之不竭的“资源”，将农民工看做廉价劳动力，很少承担甚至不承担农民工在医疗、工伤、住房等方面的保险支出。

三、构建合理有效的省农业转移人口市民化财税政策体系

（一）调整和完善省以下财政体制，增强市县推进农业转移人口市民化的财力保障

坚持改革创新，不断调整和完善省以下财政体制，增强市县推进农业转移人口市民化的财力保障。积极开展完善“营改增”、资源税、房产税、城市维护建设税等税制改革，逐步强化基层政府的主体税种，为市县政府提供稳定税收来源。对财政一般预算收入3亿元以下的县，其上划省级增值税、企业所得税增量全额返还；对当年税收收入实现增长的县，省财政按其上划省级收入增量资金的20%进行奖励。鼓励县、镇财政培植财源、增加收入、多收多得。选取若干具有发展潜力的重点中心镇，对其辖区内征收的财政收入，除上缴中央、省、市部分外，原则上全部留给重点镇；对其辖区内收取的土地出让收入、城建配套费、环保排污费、计生抚养费等非税收入，全部返还重点镇并由重点镇按规定统筹安排使用。省级财政设立城镇化专项转移支付资金，通过以奖代补的形式，对吸纳农民转移人口较多的地区给予奖补。在转移支付测算中，突出农业转移人口市民化建设目标，重点考虑城镇常住人口和吸纳农民转移人口等因素，并选取学龄儿童净入学率、就业率、每万人医院床位数、参加城镇居民基本医疗保险人口比例等指标，综合考虑教育、就业、医疗卫生、社会保障等基本公共服务提升等因素，形成激励吸纳外来人口的转移支付机制。

（二）加大财政对城镇化基础设施和公共服务的投入和支持力度

积极支持以廉租房、公租房为主的保障性安居工程建设。认真落实住房公积金增值收益和土地出让净收益计提资金用于保障性安居工程；实施相关税费减免优惠政策，降低建设成本；通过投资补助、贷款贴息、资本金注入等方式，吸引银行贷款、社会资本参与保障性安居工程建设。加大“百镇建设工程”力度。加大各级财政对城镇公益性基础设施的建设投入力度，城市维护建设税、城市公用事业附加、城市基础设施配套费等收入要全部用于城镇基础设施建设和公共服务设施建设。提高煤炭可持续发展基金用于市政公用设施投资的比例。保障城镇新增劳动力子女教育，将进城务工农民随迁子女纳入义务教育经费保障范围；加大城镇教育投入力度，加强城镇中小学基础设施建设，在中小学校舍维修改造以及校舍安全等财政专项资金安排上，优先考虑依据城镇化建设规划布局，支持各种优质教育资源向城镇中小学集聚。加强农村劳动力转移就业培训，重点支持现代农业、水电网铺设维修等与城镇化建设联系紧密的专业技能培训；省财政设立专项资金，对符合条件的职业教育实训基地和职业学校综合建设项目，按其投资额的一定比例给予奖补。加大对边远山区移民搬迁的补助力度，提高补助标准，促进移民整体搬迁。

（三）建立健全多层次多元化的财政投融资机制

探索建立以财政为基础，政府融资平台为主渠道，土地增值收益为补充，民间投资和综合金融服务为支撑，产业资本投入和企业履行社会责任参与城镇化建设为创新的投融资服务体系。在有效防范地方政府债务风险的基础上，积极争取中央对我省政府性债券规模，建立以市政债券为主的城镇化发展投入机制。通过发展城投公司市政建设项目债券、项目收益债券、保险资产债权和股权投资计划、政策性金融产品等多种方式，为城市政府基础设施建设提供长期、稳定、低成本的融资工具，缓解城镇化过程中的资金压力。把市县政府城镇化推进过程中的行为短期化逐步引导到长期化、战略化上来。加大财政资金投入力度，省、市两级财政安排专项资金，对符合国家政策范围的市、县投融资平台，通过资本金注入的方式增强其投融资能力。通过建立和完善市县政府性投融资平台，使更多的银行资金能够投入到城镇的基础设施建设中，加快城镇的交通、电力、水利等建设。创新国库现金管理手段，引导鼓励各银行金融机构加大对城镇基础设施项目的信贷支持和金融服务力度。为城镇基础设施建设提供多元化、多渠道的融资途径。金融机构适当放宽向城镇建设贷款的限制。

（四）更好发挥财税政策杠杆作用

充分发挥财税政策的杠杆作用，鼓励城镇大力发展具有自身优势和竞争力的主导产业，积极培植和扩大财源，保障城镇化过程中农业转移人口市民化所需的巨额资金需求。设立省级产业发展专项资金，争取中央扶持资金，共同发展在我省有一定基础的可再生能源技术、节能减排技术、清洁煤技术等战略性新兴产业。增加中小企业发展专项资金规模，重点支持中小企业公共服务体系建设、产业升级、培育中小企业创业主体。省级设立扶持产业园区发展专项资金，对达到一定标准的县域产业园区每个园区补助1000万元，专项用于园区基础设施建设、入园企业贴息、担保和补助。参照扩权强县财政奖励政策，对开发区税收收入每年上缴省、市增量部分，由省、市两级财政按其增量的50%给予返还，主要用于开发区基础设施建设。全面清理产业园区各类行政事业性收费，在政策规定范围内，对园区产业项目的各项规费给予相应优惠政策。