准公共产品属性：多中心治理视域下老年教育供给模式的优化

王鹭，杨阳

（1.太原学院 管理系，山西 太原030012；2.山西医科大学 管理学院，山西 晋中030600）

一、引言

老年教育作为准公共产品，具有消费的“拥挤属性”（郑新等，2018），尤其是随着我国老年人口不断增加，受教育程度不断提高以及物质、精神需求不断升级，我国老年教育产品和服务存在着严重的需求多元化与供给单一化之间的失衡现象。这种失衡不仅表现在老年教育产品和服务的内容、形式、地区差别上，更表现在供给老年教育产品和服务的模式上。针对上述问题，学者们更多地是以教育学、社会学、心理学等学科理论为基础进行探索，鲜有学者从公共管理角度把老年教育作为准公共产品与服务进行相关研究。多中心治理理论是由美国学者奥斯特罗姆（2000） 提出的，多中心治理模式已成为准公共产品和服务的生产、提供与治理的有效模式之一。本文依托该理论，尝试探讨我国老年教育产品与服务的供给模式和体系问题。这对于丰富和完善我国老年教育产品和服务供给，消除老年教育产品和服务之间巨大的供需不平衡，具有积极的理论意义和实践价值。

二、相关概念及文献综述

（一） 概念阐述

1.准公共产品

准公共产品这一概念最早是由Buchanan（1965） 在美国经济学家萨缪尔森关于公共产品研究理论的基础上提出的。公共产品理论认为，社会产品可以依据竞争性与排他性划分为纯公共产品、私人产品以及介于二者之间的准公共产品。纯公共产品具有非竞争性与非排他性，私人产品与之相反，准公共产品则具有部分的竞争性与部分的排他性。排他性是竞争性的必要且基本的前提，排他性技术的动态变化导致了三类产品之间的界限存在着较大的不确定性，即政府可以根据需要和目标，运用行政手段或方式，将某类产品在公共产品、准公共产品与私人产品之间进行转化。

结合老年教育产品或服务，当社会供给充足时，政府可依据公益性原则，使得人人可以享有，无竞争性与排他性；而当供给不足或规模有限时，政府为确保供给效率，则可以通过财政或其他行政手段，赋予其排他性（陈其林等，2010），使其转化为准公共产品甚至是私人产品。

2.多中心治理理论

多中心治理理论为解决公共产品或服务应当绝对私有化还是绝对国有化的问题，提出了全新的治理模式。该理论的提出者奥斯特罗姆（2000） 认为，多中心是指公共产品或者服务可以且应当存在多个生产者、提供者和处理者，并由此构成政府、市场和社会的三维模式，公民可以根据自身需求在多种产品和服务之间进行合理选择。它们之间既是互相竞争的关系，又存在着互相合作的可能。这样既避免了政府因垄断而导致能力有限、供给单一，又可以跳出因过于私有化而带来的“搭便车效应”。它不仅界定了政府、市场、社会在公共产品生命周期中应当扮演的角色，更是对公共产品治理模式的全新重构。

老年教育作为准公共产品，其外部效用决定了不能完全由市场来提供，而同时政府作为老年教育的主要提供主体又存在着供给单一、资源有限的困境。因此，多中心供给模式的提出具有极大的价值。它拓宽了老年教育的供给渠道，有效缓解了老年教育所面临的失衡现象，为扩大老年教育的供给模式，满足日益增长的多元化老年教育需求提供了实现路径。

（二） 文献综述

多中心治理理论被引入我国最初是为了解决公共教育所面临的问题（孙玉 等，2016），研究的进程主要分为两个阶段。第一个阶段，我国教育产权受计划经济体制制约，呈政府投入的单一化形式，之后市场经济蓬勃发展，教育投资主体呈现出多元化的态势，教育资源的紧张得到有效缓解；因此，诸多学者通过论证肯定了在公共教育中引入多中心治理模式的合理性、合法性，并在此基础上明确了政府、学校、第三方机构、社会组织等在多元化变革中应该承担的职能及其相互关系，部分学者进一步提出了相应的治理结构，其中包括针对义务教育的“元治理模式”（马丽 等，2018）、针对社区教育的“蝴蝶模式”（李佳萍，2014）等。第二个阶段，随着我国公共教育多元化治理格局逐步形成，如何保证在教育公平、城乡均衡发展的前提下，建立和完善教育服务指标体系，成为研究的重点。学者们分别基于多中心治理理论，通过实践调研对义务教育（毛寿龙 等，2015）、高等教育（谢治菊 等，2017）和职业教育（许悦，2015） 进行了质量保证机制的论证，并尝试建立了服务评价指标体系。上述研究从不同角度阐述了多中心治理理论在公共教育应用过程中的各种可能和策略，为本研究提供了重要的思路和方法。

在老年教育领域，现有文献所提出的建议和方法为建立、完善我国老年教育供给模式提供了一定的思路，但难以从根本上解决政府如何在公益与均衡两个维度之间实现最优化的问题。本文拟援引多中心治理理论，希望可以摆脱固有思维，通过寻找政府与市场的均衡边界，力争在公益原则的前提下兼顾效率。

三、我国老年教育的主要问题及形成原因

（一） 供给主体相对单一，供给经费难以保证

老年大学或老年学校是目前我国发展老年教育的主要力量，其办学主体包括政府、教育机构、企业、社会组织等多种力量。由于秉承“谁办学谁投入”的原则，且老年教育因收益低、风险大、回报率小，缺乏相应的政策支持和鼓励，因此社会机构的参与度极低。以高校参与老年教育为例，截至2013 年6 月，我国共有普通高等学校2 198 所，而开展老年教育的仅有95 所（谢宇，2020），比例仅为4.3%。老年教育在实际实施过程中的供给主体仍为各级政府，经费来源也大多以单一的政府财政支出为主。

由于我国尚未把老年教育纳入国民教育序列，对老年教育的投入虽然也有专项资金，但因缺乏政策支持和主管部门的管理，当落实到地方财政时往往被挪作他用，更谈不上形成常态性的保障机制，最终制约了老年教育的发展。国务院于2017 年印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》首次将老年教育明确纳入国家公共服务体系，但后续并没有形成健全的实施机制和管理运行制度，导致老年教育建设进展缓慢、低效，尤其在经费投入机制和统筹机制上更是混乱不清，亟待细化和完善。

（二） 资源配置严重不均，课程建设契合度低

截至2017 年，我国共有4.9 万多所老年大学，在校学员共有704 万人，包括接受远程教育和参与社区教育的老年人可达数千万人，而同年60 岁及以上老年人口为24 090 万人，65岁及以上人口也达15 831 万人（中华人民共和国民政部，2017）。有机会继续接受教育的老年人口仅占总老年人口的3%左右，且多集中于东部沿海等发达地区，并以城市老干部为主，大多数农村老年群体、其他弱势老年群体被老年教育拒之门外，难以享受到应有的权利和关怀。具体表现为：除华东地区的老年大学学员人数占绝对优势外，其余地区的学员人数均较少（见图1），北京地区的老年大学也仅有4 所（张少芳，2019）；发达地区、省会地区积极结合“互联网+”的平台资源，老年教育的教学手段先进，教学形式多样，而经济落后地区的老年教育工作更多的是形式主义，无论是组织者还是参与者，均缺乏积极性和主动性，发展相对缓慢。

此外，我国老年教育的课程内容与老年群体的需求存在很大的不协调。当前我国老年大学的课程制定者更多地是基于老年人身体机能逐渐衰退、难以融入现代社会等问题而开设相关课程（杨亚玉 等，2018），缺乏积极、健康、全面的态度看待老龄化过程，不能满足老年人希望重新发挥自身经验和价值继续为社会作贡献的心理，更谈不上依托老年教育课程帮助老年人建立科学的生命观和价值观。实证研究表明，老年人其实更希望获得的是新鲜的、可以拓展其视野的学习内容，而不是内容重复且较为肤浅的生活技能（Talmage et al.，2015）。

（三） 法律法规、政策制度匮乏，多头领导导致管理混乱

以立法的形式保障老年人受教育的权利是政府意志的体现，这也为相关政策的出台提供了最根本的依据。目前，我国尚未有专门针对老年教育的法律法规，致使现实中的许多具体问题因缺乏依据和标准而无法解决，老年教育的政策制度建设也因缺乏理论指导和法律依据而滞后于实践发展的需要。自1985 年至2017 年，在国家层面发布的养老服务政策中，关于老有所教、老有所学的政策分别仅为12 条和11 条（朱晓雯 等，2019），与老有所养、老有所医方面的政策相比相去甚远，可见政府对老年教育的关注度还远远不够。

图1 我国各区域老年大学（学校） 学员人数情况（单位：人）

我国老年教育在管理主体上也存在着严重的错位和管理主体不确定的问题。由于历史原因，中组部、全国老龄委、民政部、教育部等部门都曾涉足老年教育管理。这些部门均把老年教育视为本部门的管理内容，各自为政，致使老年教育从宏观体制上缺乏明确的归属主体。这不仅造成了资源的浪费和管理体制的冲突，更限制了我国老年教育的发展。

总体来看，影响和制约我国老年教育发展的重要原因是供给不充足，包括供给政策和资金的不充足、供给数量和质量的不充足、供给主体结构和比例的不充足。优化供给模式，完善供给结构，是推动老年教育发展的重要切入点。

四、多中心治理理论应用于我国老年教育的适切性

（一） 准公共产品的属性需要多中心的介入和调节

随着社会的进步和经济的发展，老年教育应当是作为社会福利而被普及的公共产品，但我国因供给资源短缺和老龄化水平的加速上升，老年教育更多地呈现出准公共产品的特性，具有部分的排他性与竞争性。

老年教育具有部分的排他性是指：正式教育中作为主体的老年大学因以“谁受益谁付费”为原则，通常会收取较少的学费作为入学门槛，并非人人都可进入，这样就排除了无经济支付能力的弱势老年群体进入老年大学的可能性；而“空中课堂”、网络教育、社区教育等非正式教育虽然面向全体老年人，但贫困地区因缺乏设备、技术或者人才而无法开展。实际上，这种老年教育更接近准公共产品中的“俱乐部产品”。老年教育具有部分的竞争性意味着，由于老年教育资源供给有限，对于同样有能力支付学费的老年人而言，当一些老年人享用了这些教育产品和服务时，另一些老年人则失去了相应的机会，此时的老年教育具有更接近“公共池塘资源”的特性。

无论是“俱乐部产品”，还是“公共池塘资源”，均会出现拥挤现象。从根本上讲，这是由于资源的稀缺性所导致的。通过扩大供给规模可使准公共产品转化为公共产品，最终实现产品的公益属性。公益属性并非准公共产品的天然属性，而是政府通过强制手段进行外部矫正后所赋予的。因此，要保证老年教育的公益性就必须有政府的介入。另外，政府的“单中心供给”在保证正外部效应的同时，也必然会因能力不足而导致效率的损失，进而形成“理想的纯公共物品与现实的准公共物品”的悖论。只有通过引入市场、社会等组织参与，才可以对老年教育的效率起到调节作用。因此，老年教育作为准公共产品，其特性决定了只有多方的参与才能保证效率与公平兼得。

（二） 多中心治理形成空间维度上的投资主体多元化，可以有效缓解政府的财政压力

目前，我国老年大学的办学主体已呈多元化态势，但其中绝大多数投资主体仍为公办组织，民办、民办公助和公办民助老年大学的占比仅为19.9%（张瑾 等，2019）。公共教育投入来源于国民收入，因国民收入总额有限，政府进行教育经费投入时，会优先投资收益率较高的义务教育（丁哲学，2017）。此外，各地政府部门的财务能力不同，预算拨款的金额也有很大的差异。与城区相比，多数农村地区只能依靠“其他工作”这项来源的经费发展教育，并没有专项拨款。而即使在相对发达的城市，老年教育经费也并不是那么充足。例如，截至2019 年，我国老年教育经费能够达到充足及以上的城市也不过仅为58%，甚至还有15%的城市处于非常紧张的状态（程仙平，2020）。多中心治理倡导的变革方向为有限教育市场，政府的角色由过去的生产者转变为提供者，主要任务为制定制度和实施规则，治理手段也由单纯的投入资金直接办学转变为通过激励、补贴、减免、资助等间接形式实现资金支持。投资主体的多元化可以有效缓解政府的财政压力，缓解因投入经费有限而导致的资源不足。

（三） 多中心治理避免了老年教育产品和服务的供给不足，为公众提供了多个选择机会

公共经济学提出，由于存在“搭便车效用”，所以公共产品不能完全由市场提供，为保证其公益属性，由政府提供是最合理的逻辑选择（龙献忠，2006）。现代政府对于公共产品的提供除直接生产外，更多地是采用“政府采购”的形式鼓励市场、第三方组织生产和供给（曲正伟，2003），避免因垄断而导致资源浪费和效率低下。多中心治理理论积极倡导社会力量的参与，供给方由单一的政府转变为政府、市场、社会组织等多元主体。这样既解决了政府在老年教育供给上“心有余而力不足”的尴尬局面，又规范了“有限政府”的权力边界，杜绝了滥用职权。

老年教育基本上不再具备功利性，因此老年群体的教育需求呈现出需求程度和需求内容不尽一致的特点。一方面，从人力资本投资的角度看，老年教育作为非义务教育，个人收益中的市场化收益递减，更多地体现为消费收益和精神满足。而老年群体精神需求的多样化和动态化，决定了老年教育需求也在不断发生改变。另一方面，老年教育需求的多样性还体现在性别、年龄、职业、地区、阶层、城乡等多因素的差异上（谭绍华，2018）。这些因素都可能会造成即使同一地区的老年人也存在着多样化的教育需求。多中心治理理论强调多种选择机会，强调通过多个组织或权力中心提供多样化的教育内容或形式，允许、鼓励老年人结合自身情况和需要行使教育权利，让老年教育真正变成老年人终身学习的平台，满足他们的精神需求，而不是仅仅作为相关部门的政绩工程或普通人无法企及的奢侈品。

（四） 多中心治理增强了决策的民主性和科学性，优化了老年教育发展的外部环境。

传统的行政模式认为，相同的问题必须由一个部门解决，这样可以保证权责明确、高效有序。因此，当面对老年教育因属性的多样化而导致归属部门的多元化时，就出现了很大的问题。各部门因利益主体不同，决策中各自为政，严重影响了老年教育的发展。多中心治理理论强调，决策的基础不是“控制”而是“协调”，政府应当在这一过程中完成从集权到分权的职能转变，通过权力下放，向市场、第三方部门进行分权，从而形成新的权力关系。决策主体包括更多的受决策影响者，根据他们的满意度而不是个别行政机构或部门的意志来确定决策的结果（蓝志勇，2003），从而最终保证决策结果的全面性、科学性、民主性和有效性。

当然，多中心治理并不意味着政府在老年教育领域责任和义务的减少，与之相反，政府应当在其中扮演“元治理”的角色，承担起制定规则、促进竞争、鼓励发展的职责。政府、市场、第三方组织在有序的环境中各自获得相应的权限，彼此间不存在上下级的隶属关系，而是平等协作、适度竞争。这样就既打破了政府的垄断，又激发了市场的活力，从而优化了老年教育发展的外部环境。

五、基于多中心治理理论的老年教育供给模式优化

有效满足多元化的公共需求是多中心治理结构的根基，而多中心治理结构又是多中心模型的本源。由“政府—市场—社会”三方组织构成的模型主体（见图2） 具有平等、协作、共治的地位和关系，它们通过竞争与合作的方式向大众提供产品或服务，以达到共同满足多样性公共需求的目的。

图2 多中心治理模型

老年教育作为准公共产品，其公益属性是政府根据社会经济的发展状况、人们的主流意识水平所赋予的，排他性是政府对其本质属性进行控制、转化的关键因素。而排他性由于受技术的难易程度和成本的高低所影响，也是在不断变化发展的。结合老年教育的特点，排他性与组织成员接受免费教育的水平线密切相关。水平线以下的教育，应当保证教育的公益属性，原则上属于公共产品；水平线以上的教育，其属性则可通过行政手段进行外部矫正。

因此，根据多中心治理模型的内涵及准公共产品的属性，我国政府可以结合社会发展阶段的公益目标，依据不同类型老年教育供给产品的主体、内容、形式、可及性等特点赋予其不同的排他性，从而在现有的供给条件和规模下，建立基于多中心治理理论的新供给模式（见图3），保证供给的合理性和高效性。

图3 基于多中心治理理论的老年教育供给新模型

（一） 公共产品形式：依托社会组织开展社区教育、远程教育，保证老年教育的公益属性

老年教育是帮助老年人提升社会适应能力和改善生活水平的重要途径，具有明显的外溢性。它不仅有助于老年个体获得收益，更是社会文明进步的象征。因此，老年教育不仅是一种福利，更是一种公益。《中华人民共和国老年人权益保障法》明确指出，老年人有继续受教育的权利。《国家教育事业发展“十三五”规划》也进一步强调，保障人人机会均等、实现全面参与是老年教育应遵循的基本原则。因此，老年教育首先应当是面向全体老年人的公共产品，其中农村老年群体、“第四年龄群体”、其他弱势老年群体等都是不应当被忽视的老年教育受惠对象。只有提高他们的参与水平，老年教育才可以真正得到发展和完善，老年人的受教育机会才能趋于公平。因此，必须消除部分老年教育产品供给的排他性，使其可以为全体老年人服务。

结合我国现行“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的多层次养老服务体系，社区教育应当是开展基层教育最有力的工具。首先，社区中心通常有已建的活动中心或场所可以开展老年教育。其次，社区工作人员常年为老年群体服务，与他们接触最为频繁，也最了解他们的特点和教育需求。再次，社区中心分布广泛，数量众多，最有利于老年人就近学习。最后，老年群体对社区最为熟悉，也最为信任。政府应当运用治理工具统筹、协调社会组织，广泛建立以社区为中心的基层教育网点；同时在教师资源较为紧张的情况下，鼓励社区工作人员兼职担任教师，对老年大众进行基本的健康知识、安全知识、生活常识等科普内容的教学。这样不仅可以解决社区师资力量薄弱的问题，而且社区工作人员进行教学的过程也是自我学习的过程，可以为今后开展相关老年工作奠定更为深厚的认识基础。

积极推进现代远程教育的发展，依托开放大学所建设的远程教育不仅具备系统、平台、资源和服务等方面的优势，还因为入学门槛低、受众面广、学习时间灵活等特点，更好地保证了老年群体的需求满足，尤其可以更好地覆盖“第四年龄群体”以及其他弱势老年群体的居家学习。远程教育也有助于教育资源匮乏地区的社区工作人员开拓、更新已有知识，进而助益之后的老年工作开展。

此外，大力调动公益组织、民间社团开展各项活动作为公益老年教育的重要补充，尤其是要鼓励有专长、有能力、有经验的医疗机构、学校和企事业单位的离退休干部、专家，以志愿者的身份组织老年群体进行社团的互助式学习，充分调动老年人的学习积极性和主动性。这样不仅可以营造老有所学的社会氛围，更可以成为我国老龄化加速发展背景下老年教育的发展趋势。

（二） 准公共产品形式：公办老年大学保持收费不变，提高入学门槛，使现有教学资源获得最大化效用

政府所主导的正规老年大学是老年教育服务中的“拥挤性产品”，现有老年大学供给资源的严重不足是造成“拥挤”的根本原因。一方面，政府应当从政策上提升对高校举办老年教育的扶持力度，推动各地高校积极开设面向老年群体的课程，力争扩大供给规模。但目前我国大部分高校举办老年教育还存在着办学经费匮乏、教学设施不匹配、教师经验不足、给正常教学秩序带来干扰等困境（陈勇军，2010）。依托高校缓解老年教育供给压力应该是一个长期的过程。当老年教育供给条件有限时，提高教育资源的供给效率尤为重要。

我国老年大学中存在着严重的过度消费现象，教育资源分配并未达到公益目标。例如，截至2017 年，秦皇岛市老年大学有近30%的学员累计学习4 年以上，还有4%的学员学习时长达到10 年，且超过半数学员同时学习两个或以上专业（郑新 等，2018）。政府可通过行政手段提升老年大学的“排他性”，确定合理的供给规模，从而保证供给效率。具体表现为：在老年大学学费不变的情况下，适度提高入学门槛；通过对课程内容进行改革等措施，使老年大学教育由当前的享受性教育变为人力资本投资型教育；重点吸纳有一定基础、能力、学历的老年群体尤其是低龄老年群体，通过老年大学教育帮助他们再次回归社会、奉献社会，真正实现老有所为、老有所用。

（三） 私人产品形式：引入市场机制，优化资源配置，使老年人的个性化教育需求得到充分满足

由于学历、年龄、职业、习惯等方面的原因，不同老年人对老年教育课程内容的需求不尽相同。这一差别不仅体现在数量上，更体现在质量上。因此，社会或政府应当也必须提供非均质性的老年教育产品，以满足老年群体的多样化需求。在政府教育经费有限的情况下，市场资金的介入不仅可以减轻政府的财政压力，还可以防止因垄断而带来的效率低下，最终实现教育产品的效用最优化。

国家应当通过政策支持或者税费减免等扶持手段，鼓励市场提供符合个性化需求的老年教育产品和服务。老年教育的内容由老年群体多元化的需求来决定，其形式也可以灵活多样。尤其是可以重点开发满足高端老年教育需求的项目，与养老机构、旅游机构合作，推出养学结合、游学结合等多元化的老年教育产品，在丰富老年教育形式的同时，拉动老年产业链的提升。同时，政府并不能强制赋予市场公益属性，而是应在满足市场逐利本性的前提下起到监督、管理的作用，尽可能地做到效率与公益兼顾。