做好巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴的“六大”有效衔接

□ 王炳春（中共黑龙江省委党校决策咨询部 研究员）

向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，需要研究解决一个关系大局的重大问题，即巩固和拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴和加快农业农村现代化。在脱贫攻坚取得决定性胜利后，要全面推进乡村振兴，2021年和“十四五”期间摆在首位的最重要任务是做好巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。走中国特色社会主义乡村振兴道路，落实党的十九届五中全会和省委十二届八次全会精神，深化农业农村改革，努力实现乡村全面振兴。从理论层面厘清脱贫攻坚与乡村振兴的逻辑关系，剖析实践关联，综合提出有效衔接的六大路径，确保不发生规模性返贫，推动脱贫攻坚政策平稳转型支持乡村振兴，是当前研究“三农”工作的关键。

一、巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的逻辑转换和主要内容

（一）巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的逻辑转换。需要面向目标和战略进程，从出发点、关注点、着力点和增长点做好转换，包括任务逻辑和范畴逻辑的转换。脱贫攻坚是实施乡村振兴的重要基础，而乡村振兴是稳定脱贫攻坚成果、进一步实现城乡融合发展和人民共同富裕的有效保障。脱贫攻坚与乡村振兴是实现中国农业农村现代化、让农民过上更加美好生活必须完成的两个重大战略任务，具有很强的内在联系和承接关系。一是从任务逻辑上看，脱贫攻坚是首要任务，乡村振兴是深化和保障。脱贫战略重在解决区域性整体贫困，大力改善贫困地区基础设施和公共服务。乡村振兴则在脱贫攻坚解决区域性整体贫困的基础上，推动产业发展，提升乡村治理能力，促进城乡基础设施和公共服务的均等化。二是从范畴逻辑上看，脱贫攻坚解决绝对贫困，实现全面小康；乡村振兴解决相对贫困，实现共同富裕。脱贫攻坚瞄准现行标准下农村贫困人口的“两不愁三保障”问题，同时不断提高贫困地区农村居民人均可支配收入水平，改善生活质量。乡村振兴则在脱贫攻坚的基础上不断深化，提出了“生活富裕”“农民全面发展”的振兴要求，让农民有稳定的收入来源、经济宽裕、生活便利，最终实现共同富裕。

（二）巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的主要内容。一是构建产业体系。继续帮扶脱贫地区产业，补上技术、设施、营销等短板，促进产业提档升级，实现从产业扶贫到产业振兴转变。脱贫攻坚与乡村振兴衔接的基础在于产业振兴，产业振兴是建立解决相对贫困人口长效机制的“牛鼻子”，为生态振兴、文化振兴、人才振兴、组织振兴奠定经济基础。二是培育“三硬”队伍。乡村振兴干部要政治过硬、本领过硬、作风过硬，实现扶贫“尖兵”到人才振兴转变，主体有效衔接。加强人才资源的统筹利用，继续发挥第一书记等“领头羊”角色，支持村集体与驻村工作队员、包村干部等建立长期联系机制，完善人才评价激励机制，完善人才入乡激励机制。三是建设文明乡风。实现从文化扶贫到文化振兴转变。文化在做好巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接中具有引领作用。文化振兴应以社会主义核心价值观为引领，采取符合农村、农民特点的有效方式，加强爱国主义、集体主义、社会主义教育。四是培育生态农业。实现从生态扶贫到生态振兴转变，从生态补偿到绿色减贫的转变，做好生态价值得转化工作，以生态固本实现生态宜居。脱贫攻坚与乡村振兴的环境衔接在于生态振兴，要立足农村的生态优势，让良好生态成为乡村振兴的支撑点。五是完善乡村治理。做好经济治理和社会治理。党的领导是乡村全面振兴的基石和保障，基层党组织在脱贫攻坚中发挥了重要作用，是“不走的工作队”，也是实施乡村振兴战略的“主心骨”，是乡村振兴的政治保障和组织保障。

二、巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接中的主要问题及成因

脱贫攻坚的局部性、紧迫性与乡村振兴的整体性、长期性存在客观差异，将导致过渡时期有效衔接存在乡村新矛盾、高返贫风险和规模性返贫等问题。

（一）巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接中存在的主要问题。一是农民担心返贫和致贫。农民不愿主动公开自己家庭的经济收入变化。担心如果自己家庭经济收入增加了，政府会减少或终止对自己家庭的各种精准帮扶政策；在农户家庭人均纯收入超过贫困线之后，对退出贫困户序列信心不足，对农业生产经营或其他扶贫产业的参与热情有限，限制了贫困农民的持续增收。二是农民主体意识薄弱。粗放的小农经济并没有走出自给自足的局限，简单的经济基础抑制着农民的致富需求，农民缺乏主动参与脱贫攻坚与乡村振兴的思想自觉，政策理解程度偏低,不愿主动表达发展意愿。三是衔接体制机制不健全。尚未建立健全组织工作体制和产业资金统筹协调机制，没有统筹推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的体制机制，还没有建立健全统筹推进扶贫产业项目与乡村振兴产业项目发展的协调机制，两类项目还存在着重复建设的现象，扶贫资金与乡村振兴资金也没有实现统筹管理。产业发展尚不完善，项目内容趋同，缺乏竞争力和长效机制，与农户利益联结机制不完善。考核评价机制有待跟进。四是脱贫攻坚与乡村振兴实施主体权益保障不完善。乡村干部工资福利待遇偏低，缺乏工作获得感，一方面补贴力度不够，与工作内容和工作压力匹配度低，另一方面补贴标准存在“一刀切”的问题，除城关镇地处县主城区无边远工作补贴外，剩余所有乡镇的边远工作补贴数额相同。村级干部方面，一方面现任村级干部工作补贴标准偏低，另一方面缺乏养老、医疗等系统性政策保障，造成了部分村级干部的思想焦虑，一定程度上影响了村级干部的工作积极性和创新性及获得感。五是人才队伍建设存在短板。当前村级党组织队伍发展滞后。现有乡村人才队伍接续性差、结构不合理，特别缺乏致富带头人、新型职业农民、农村电商人才等，乡土人才数量偏少，外部人才类型偏少，人才保障机制不完善，还没有从人才服务期限的角度完善人才保障机制，对人才的奖励机制也有待进一步完善。

（二）巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接中问题的成因分析。一是民生领域相关政策缺乏延续性。主要是政策延续时限和受益范围的不明确，贫困农民担心能否继续享受相关政策，一般农民担心相关政策能否惠及自身。二是农民主体意识培育工作不到位。主要包括宣传引导不到位、农业产业技能培训不到位和农民意愿表达机制建设不到位等方面。三是缺乏体制机制衔接规划。主要表现为缺乏组织体系建设和缺乏产业资金统筹协调规划两个方面，工作重心偏重于脱贫攻坚，还没有结合乡村振兴中组织振兴的要求，明确县乡村三级推进脱贫与振兴衔接的组织结构、政府部门间职能划分等事项。在项目建设领域，对脱贫攻坚中的各类产业项目进行长期规划重视不够，没有将各类扶贫产业项目与乡村振兴产业项目进行统筹管理，两类项目还处于独立推进的状态。在资金管理领域，还没有对各类涉农资金进行整合，还没有研究制定将扶贫资金有序投入乡村振兴的具体实施方案。四是对脱贫攻坚与乡村振兴实施主体权益关注度不够。主要包括奖励激励政策偏少和干部能力提升关注不够两方面，没有制定专门的干部奖励激励方案，对工作表现实绩突出的县乡村干部的精神鼓励重视程度不够，还没有出台鼓励各级干部学习深造的具体措施。五是缺乏人才振兴政策供给。主要包括对乡土人才重视不够和缺乏人才保障的远期规划，对提升现有乡土人才技能水平重视不够，对培育新的乡土人才重视也不够。

三、巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接路径

（一）确保工作政策的有效衔接。一是做好防止返贫的动态监测和帮扶。早发现、早干预、早解决。二是继续强化产业帮扶。主要是补上技术、设施、资金短板，推动帮扶产业提档升级。三是加强对低收入人口的常态化帮扶。建立低收入人口主动发现机制，对基本生活出现困难的，分层分类做好帮扶救助，极大兜底保障力度，做到应保尽保、应兜尽兜。四是集中支持乡村振兴重点帮扶县建设。由国家、省、市党政部门确定资格，政府从财政、金融、土地、人才、基础设施、公共服务等方面集中支持。五是完善基础设施和公共服务。基础设施往村覆盖、往户延伸。聚焦教育、医疗、养老、社会保障等突出问题，提升农村公共服务水平和质量等工作，实现从形式上的普惠到实质上的公平。六是推进工作体系平稳转型。脱贫攻坚过程中形成的有效政策和工作体系平稳过渡到全面推进乡村振兴的方面上来。

（二）实现民生领域的有效衔接。一是科学界定延续性政策标准。由特惠向普惠逐步转型的惠农支农政策体系，技术层面相互补充。按照“修正、转型、强化”的思路，完善政策衔接机制，做好协调和促进，是民生领域延续性政策的基础性工作。二是精准确定延续时限。5年过渡期内要保持主要帮扶政策总体稳定，有序推进政策优化调整，做到扶上马并送一程，确保不出现规模性返贫。各地要结合实际，守住底线，制定好过渡期机制、政策和工作衔接。三是合理扩大受益范围。适应减贫形势变化，在继续保障原有贫困农民享受政策红利的基础上，通过精准识别，将符合条件的一般农民家庭也应一并纳入，从而实现 “特惠性”向 “普惠性”转变。

（三）引导思想理念的有效衔接。一是做好宣传教育引导。政府应加大舆论宣传，引导农民树立主动参与脱贫与振兴的思想理念，定期向农民群众宣讲事关农民利益的各项政策，确保农民听得懂、能领会，逐步增强农民参与脱贫与振兴的自信心。二是培育新型职业农民。以现有农民为基础，通过学习现代化经营理念，掌握现代化农业专业技能，提高自身农业专业知识，逐步转变为新型职业农民。三是建立健全农民意愿表达机制。充分倾听农民的发展意愿，创造便利条件，让农民参与“家门口”的建设，也有利于增强农民群体的自豪感与凝聚力。

（四）落实体制机制的有效衔接。一是抓好乡村建设规划编制。坚持规划先行，先规划后建设。在现有基础上展开，注重实用性。保持乡村独特风貌，留住村庄乡情味和烟火气。二是建立健全组织工作体制。努力夯实基层组织建设，健全以党组织为核心的组织工作体系。要组建乡村振兴局，负责本级政府管辖范围内的脱贫与振兴的衔接工作。增添考核内容和创新考核方式。三是落实项目资金统筹机制。梳理现有产业扶贫项目，将适合在乡村振兴阶段提档升级的项目统筹纳入产业项目库，科学做好产业规划布局。整合各类涉农资金，研究制定扶贫资金投入乡村振兴的实施方案。

（五）强化权益保障的有效衔接。一是加强福利待遇保障。按2 0 2 1 年中央一号文件要求，进行激励关怀。政府应出台专门适用于乡村干部的奖励激励实施方案，依据乡村干部在脱贫攻坚与乡村振兴中对农村发展贡献、带动农民增收等工作绩效，作为考核指标并科学量化，对工作表现突出的干部给予一定的物质奖励，提升乡村基层干部工资补助待遇。二是注重精神层面鼓励。要依据工作实绩，对其进行精神鼓励，包括县乡干部职务职级的提前晋升、适度降低村级干部转任乡镇公务员或乡镇事业编制人员的门槛以及适当增加授予实绩突出个人等荣誉称号的名额等。对在艰苦地区、关键岗位工作表现突出的干部优先重用。三是稳步提升综合能力。鼓励符合条件且基层经验丰富的县乡村干部继续读书深造，完善干部交流机制，鼓励县乡干部轮换到其他脱贫攻坚与乡村振兴工作先进地区交流任职，在工作实践中提升干部管理经验。

（六）做好人才供给的有效衔接。做好巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接关键在人。认真贯彻落实《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供有力人才支撑。一是优化人才队伍结构。大力培养本土人才，引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村，吸引各类人才在乡村振兴中建功立业，健全乡村人才工作体制机制，培养造就一支“一懂两爱”的“三农”工作队伍。二是强化人才振兴保障措施。保障人才的物质层面奖励，要关注人才的精神层面鼓励。要综合考虑人才在服务期限上的主观意愿与其所服务乡村各个时期发展实际，制定脱贫攻坚与乡村振兴所需人才长远规划。三是建立人才队伍动态调整机制。坚持把乡村人力资本开发放在首要位置，发挥人才管理平台的数据优势，做到内“育”一批新型职业农民、外“引”一批乡贤能人和重“用”一批农村专业人才队伍。