农村人居环境整治的运作困境与优化路径研究——基于广东省“三清三拆三整治”的调查分析

■陶虹伊，冯慧琳，文嵘鸿，曾旖澄，杨婉琦，杨志栋

（广东金融学院公共政策与治理创新研究中心，广东 广州 510521）

一、问题的提出

农村人居环境整治不仅是重要的社会和民生问题，也是一项事关乡村振兴的战略问题。2018年伊始，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》，其中要求：“以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，动员各方力量，整合各种资源，强化各项举措，加快补齐农村人居环境突出短板”。其后，党中央、国务院持续高度重视改善农村人居环境工作，在党的十九大文件、2019年中央一号文件等文件中均提出确保到2020年实现农村人居环境阶段性明显改善。作为发达地区的广东出台了《关于全域推进农村人居环境整治 建设生态宜居美丽乡村的实施方案》，将农村人居环境整治作为广东实施乡村振兴战略的第一场硬仗。尽管党中央和国家以及地方不断加强环境政策的顶层设计来提高地方政府对农村人居环境整治的重视程度，地方政府也通过动员来提升农民参与的积极性[1]，但由于地区间资源禀赋、财政供给与治理能力的差异性，致使不同地区的环境治理方式与方法仍处在“被动式执行”层面，导致农村人居环境整治长期被排斥在地方政府治理体系之外，环境治理共同体难以构建[2]。因此，在推进国家治理体系与治理能力现代化的背景下，研究农村人居环境整治及多元主体协同治理机制创新，既可以完善与丰富农村治理工具、供给模式等理论思想，也可以为推进我国环境合作共治机制提供新的议题和素材，更对中国语境下推动政府走向“善治”之路具有深刻理论价值。

二、广东省“三清三拆三整治”现状：基于调研分析

本项目团队于2020年7月前往粤东、粤中、粤西等地展开调研，目的是掌握广东省各地区“三清三拆三整治”的具体实施情况，归纳可复制的共性经验，为本项目提出相关建议提供有力的材料支撑。本团队成员调研经验丰富，其中有多次参加省级以上比赛并取得优秀成绩的项目负责人，有接受过中国社会科学院“中国社会状况综合调查”项目培训的访问员，还有多位理论和实践基础扎实的团队成员。项目成员均具备较高的学术调研水平和专业素养。本次调研综合采用观察法、文献研究法、访谈法、案例分析法等多种调查方法，形成访谈资料若干。

（一）粤东地区

惠州模式将“三清三拆三整治”工作与传承地方文化进行有机结合，促进其相关文化旅游的发展，而文化事业的发展则会赋予人居环境整治工作鲜明的特色性、地域性；劣势在于人居环境整治具有一定的专业门槛，主要由政府主导，难以激发村民参与。揭阳模式优势在于多方协同参与，尤其是村民、企业参与进来，拓宽了“三清三拆三整治”工作的资金来源，增加了“三清三拆三整治”工作人手；劣势在于由于多方参与缺乏一致的标准，容易导致整治质量参差不齐。根据访问调查可知，村民在惠州模式

下对整治后环境的喜爱程度更高，在揭阳模式下则更为主动参与环境整治。值得注意的是，揭阳整治行动中，出现过政府强拆的事件，原因是政府未做好相关政策解读和补偿，引发政民冲突(见附表1)。

附表1 粤东地区“三清三拆三整治”政策实施现状

（二）粤中地区

广州市发挥“专业的事情让专业的人做”的理念，灵活借助社会组织的力量，通过项目化运营，为社会组织参与“三清三拆三整治”提供机会，通过政府购买公共服务、项目对接会等多种方式，加大对社会组织的资金支持和激励，令社会组织充当“三清三拆三整治”工作的监督者、维护者和管理者。佛山市盘活现有资源，在进行“三清三拆三整治”的同时，发挥整治资源的最大效益；通过采用EPC模式，由总承包商能够根据整个工程情况，因地制宜地制定整治方案并在过程中灵活调整，优化施工，提高整个工程的施工效率。访谈结果显示，大部分民众对广州、佛山两市的整治措施表示支持，但有部分广州民众对社会组织施工不规范、噪音扰民提出批评；部分佛山民众对拆除后的土地归属处置方法提出反对意见(见附表2)。

附表2 粤中地区“三清三拆三整治”政策实施现状

（三）粤西地区

云浮在“三清三拆三整治”中引进了竞赛机制，有效地发挥了激励作用，激发起基层干部改善乡村环境“脏乱差”的干劲决心。同时，这种竞赛机制能够盘活当地各要素人才资源，村镇干部会针对不同的民众心声以及当地的情况，使各镇街乡村建设更具全局性、统筹性、科学性，整体整治工作进展快、成效好，各镇（街）呈现竞争态势。茂名在治理工作中对资金的投入结构进行了调整，除了自上而下的财政支持以外，还引入了社会捐助的资金筹集方式，侧面反映了当地整体普遍支持农村人居环境整治。多元的资金投入结构，除了能一定程度上缓解财政压力，还可以推动当地居民积极参与到整治工作中（见附表3）。

附表3 粤西地区“三清三拆三整治”政策实施现状

三、广东省“三清三拆三整治”的运作困境

（一）政府层面：政策制定与执行出现偏差

1.政策制定：配套不足，政策执行受限。政府主体是农村人居环境整治的“主导者”，“三清三拆三整治”的政策属于环境政策，环境政策与扶贫民生等经济政策相互之间的关系是一种相互协调、相互配套、相互支持、相互适应、相互依赖的联动关系。这种关系意味着政府在政策制定中需出台相关配套政策或“政策组合拳”。而在实际情况中，政策制定的联动不足导致在政策执行时的联动不足，难以形成多元共治[11]。2019年7月中共中山南区工作委员会针对清拆违章建筑的联动不力情况发布整改意见[12]。整改意见反映出，在“三清三拆三整治”政策中，存在因涉及部门不一导致联动执行的缺弊。

2.政策执行：存在运动式治理倾向。政策目标缺乏系统规划，执行层面上缺乏村民沟通。“三清三拆三整治”政策存在运动式执法表现，以廉江市石岭镇垭泥塘村为例，有村民接受访谈时直接指出：“政府没有想明白自己的政策目标，连自己的旧房都不懂该拆还是不拆，该用什么方式拆也没有明确说明。”另外有村民表示，对政策没有一个系统整体的宣传，导致村民们普遍对政策持怀疑困惑态度：“之前听说‘三清三拆’只是把破旧猪牛栏、废弃栅栏、旧房进行拆除，现在甚至有些古老、有历史的文化楼都拆除完。”有村干部甚至直接表示“三清三拆三整治的工作完全停滞了。”[13]政策执行界限边界不明，政策执行效果不显。这种运动式的粗放式执法领域也蔓延到农村生态环境中，茂名化州鉴江开发区大村村民通过广东省政府的领导留言板反映：“家乡这次清理把竹林、果树也纳入其内，村里大片竹林果树被毁，生态被严重破坏。”[14]广东省高州下垌自然村村民陈女士表示：“政策不许我们乱丢垃圾，可大半年也没人来收垃圾，堆在路边多了就一把火烧掉。”“（政策整改前后）有什么变化？还是一样啊！”[15]高女士抱怨道。执法过后，村内的卫生状况又变回老样子。在高州市镇江镇大岭村，除了卫生状况堪忧，该村电线杆、候车亭等处，只要执法缺位，甚至出现近百张违规商业广告。同样，据五华新闻报道，广东省五华县在执行“三清三拆三整治”政策时，河东镇三田村、黎塘村河道，双华镇华南村、华拔村等地均存在卫生条件恶劣，民房安全隐患突出等问题，甚至在部分民房有外墙标有明显“拆”“修”痕迹，说明上一阶段的工作，没有落到实处[16]。政策执行方式存在暴力执法问题，强拆强建问题突出。有村民通过领导留言板反映农村三清三拆三整治基层野蛮执法的情况。该村民居住在广东省揭阳市空港区滨江路塘埔路段，认为自己拥有房产的合法契约产权，且房屋并不属于“三清三拆三整治”的危房范畴。村民表示：“房屋在没有达成共识，没有赔偿，没有同意的情况被强拆，这明显是野蛮执法。”[17]

（二）社会层面：社会自治力量薄弱

在“三清三拆三整治”工作中，企业和社会组织都发挥着为农村提供公共产品和服务的作用，是实现农村人居环境协商合作整治的重要主体。“三清三拆三整治”工作中，企业可以发挥三种作用：第一种是企业配合政府，负责周边整治，如“门前三包”；第二种是企业协助政府，如调动施工队和设备进行大型清拆工作；第三种是政企合作，依靠PPP、EPC等模式深入乡村环境保护建设，形成可持续的共治新局面，如佛山里水镇采用的全过程总承包的建设模式。但从揭阳市白塔镇的19个政社共同合作案例中不难看出，当前企业主体更多是负责基础的、间歇性的、宣传性质的工作，地方政府与企业间缺乏农村人居环境管护长效机制。委托代理协议使得社会组织主体参与农村治理过程，成为其中不可或缺的协调者。但扎根农村的社会组织并不多见，一方面是因为经济发展的滞后限制了社会组织引入，村镇政府缺乏支持环境整治的资金。在“恒福杯”的案例中，社会组织资助款的首要任务竟是解决驻村社工的工资。另一方面，由于村镇政府缺乏引入和支持社会组织的相关经验，同时，与绿耕相似的社会组织实为少数等现实情况都高要求地限制村镇政府与社会组织的合作可能。

（三）群众层面：参与积极性弱化

村民主体是农村人居环境整治的践行人，村内环保意识的普及和良好风气的培养可以引导村民积极参与环境整治。首先，农村空心化与老弱化导致协调困难。“三清三拆三整治”工作宣传方式主要为设置展板、悬挂横幅及走访群众。对于流出的村民群体，他们较少关心农村事务，而由于留居村内的老弱村民的传达能力与参与能力有限，往往导致工作宣讲和联系清拆事宜的难度和用时增加。另外，存在农户举家搬出后空置破败祖屋的情况，而这类农户往往对清拆工作存在抵触情绪，同样导致协商工作难度加大的情况发生。其次，村民的侥幸心理与“等靠要”意识。部分村民为个人私利滥用村内资源、破坏村内环境，无视责任且往往存在侥幸心理，如云浮罗定市陈浩岗村村民私埋属集体鱼塘改作他用，造成恶臭。无独有偶，多村镇存在村民通过违建、偷排等方式企图摆脱垃圾清理、污水治理的成本，造成农村人居环境恶化。以农村公路建设为例，尽管“村村通”公路政策为符合条件的村镇提供每公里18万元的补助资金，但仍有不少村镇村民存在“等靠要”思想，不愿参与剩余资金的筹集，导致迟迟未能动工。最后，村民的环境和集体意识仍待提升。受现实条件的制约，村民整体的环境意识薄弱，对环境的认识存在偏差。“三清三拆三整治”行动后仍然存在村民乱扔垃圾的情况，同时还存在乱贴传单和屋前屋后堆放杂物等影响村容村貌的情况。其背后原因是村民对集体环境的认识存在偏差，割裂了农村环境整治的责任与义务，他们认为公共区域的整洁是政府和保洁队的工作，与己无关；而私人区域轮不到别人管。

四、优化广东省“三清三拆三整治”的对策建议

（一）政府主导：加强环境政策供给的有效性

政府主导下的农村人居环境整治意味着由政府进行决策、提供资金配套，并直接决定农村环境整治的最终目标。而加强环境政策供给的有效性是高效、有序地建立农村环境整治的必由之路。坚持政府为主导的角色，要做好带头示范作用，以上带下推动整治，拒绝“等靠要”思想；具体分析当地农村在“三清三拆三整治”下出现的问题，明确任务目标，不能照搬城市经验，做到因地制宜；加强监督机制，落实整改任务并责任到人，通过跨层级治理的方式[18]，保证环境政策供给的有效性。在政策制定的结构中，“三清三拆三整治”作为环境政策应当与扶贫民生等经济政策间形成相互协调、相互配套、相互支持、相互适应、相互依赖的联动关系。因此，相关性强的系列政策或“政策组合拳”可同向发力，实现高效整治农村环境，加强环境政策供给的有效性，做到整治成果常态化、规范化，形成农村人居环境整治长久机制。

（二）社会辅助：提高社会自治力量的协同性

农村人居环境整治是重要的社会和民生问题，需要协同各方力量，整合各种资源。在此过程中，经济性的企业主体和服务性的社会组织主体协助地方政府为农村提供公共产品和服务。以社会的自治力量聚合构成多元主体的协同治理机制，能高效地加快推进农村人居环境整治的进程。在整治初期，政府为得到更多社会资本的支持，应主动向社会如企业、社会组织购买服务，以此有效推动人居环境整治的基础工作。而企业作为多元主体的一员，面对其利益趋向，政府应提供相应的惠企政策，使企业更加积极主动地担起社会责任，辅助政府推动环境整治的各项工作，提供人、财、物的支持。在政府与村民之间，社会组织扮演着“自下而上”的重要中介角色，能有效缓和因“自上而下”的沟通弊病而出现的矛盾。具体表现如发现政府工作开展中疏忽遗漏之处，及时上报政府，避免环境问题恶化；向村民宣传政府工作的环保意义，引导村民转变观念关注长期利益，不断增强村民的环保意识和责任感等。在环境整治的全过程中，完善相应的信息公开制度能有效地使社会组织、企业及村民拥有信息共享性，使社会力量在环境整治中更有参与感、更为主动协同政府开展一系列的农村环境整治工作。在企业辅助政府等组织改善农村人居环境时，村民难免会因为对外地人的不信任和生活习惯改变的不适应而产生抵触情绪。首先，接近村民的企业、社会组织可以通过预先开展宣传、陪同企业工作人员接触村民等工作避免企业主体与村民主体间的摩擦与矛盾。其次，当企业辅助环境整治工作，难以直接得到村民和政府的支持，同时企业出于经济考虑无法提供也不愿提供时，社会组织可以及时填补。最后，社会组织以专业性为支撑，通过征集志愿村民组建临时组织，宣传环境保护意识并提高村民作为整治主体的积极性，实现协同整治农村人居环境的愿景。

（三）群众参与：增强集体行动能力的互补性

当前农村正不断经历现代化转型，城镇化造成农村社会的异质性与流动性增强，作为人居环境整治的倡导人、践行人和监督人，村民的家园感逐渐淡化，对村庄集体事务的参与倾向也不断弱化，这使得农村环境治理面临着更为松散的社会结构。在关系网络、社会结构等发生变化的背景下，增强农户对村庄的地方依恋、减少集体行动弱化和治理主体缺位等社会困境对农户环境治理参与的消极影响成为当前积极推动农村环境治理的有效途径。发挥村民主体作用，增强集体行动能力的互补性有以下几种措施。其一，增强村民对所在地的地方依恋[19]。第一，从情感层面着手，建立村庄文化感召凝聚机制，以不断增强农户的村庄认同感和依恋感，提升其主动参与村庄环境治理的热情，从而推动其主动参与村庄环境整治。充分发挥村庄文化建设在环境治理中的协同作用。将传统文化的继承发扬与乡村生态建设和环保文化有机结合。第二，完善居民求诉回应制度，增加有效的双向沟通，加大协同整治环境的宣传力度，鼓励村民举报污染行为及为环境整治建言献策，最终实现环境共建共治共享的愿景。第三，加强村民间的互动交往与情感融合，通过强化熟人社会来不断提升社区信任水平，构建“我有我享我参与”的村庄生态治理的软硬件环境。其二，加强处罚机制的执行力，从制度层面约束某些村民仅坐享环境整治成果以及为个人利益而蓄意破坏环境的行为。其三，相关环境负责人应定期落户调查，摸清每一户房屋所有者情况，解决“农村空心化、老弱化”带来的环境整治协调和沟通困难。另外，对大部分在外打工、不了解农村环境治理的群体采取线上普及的形式，令其了解农村人居环境整治的必要性，增强外出打工群体对农村人居环境治理的参与感、认同感。