关于土地征收成片开发方案编制问题的探究——以合肥市长丰县吴山镇为例

谢海良

(合肥市规划设计研究院，安徽 合肥230041)

2019年8月26 日第十三届全国人大常委会对《土地管理法》进行修正，修正后的《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》第四十五条规定，只有为了公共利益的需要，才可以依法征收农民集体土地，并列举了可以依法实施征收的六种情形，其中第五种情形指出在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，确实需要征收农民集体土地的，可通过成片开发方式实施征收。2020年11月，自然资源部印发了《土地征收成片开发标准（试行）》。该标准对土地征收设定了若干个限制条件，其中最主要的限制条件是在一个完整成片开发范围内，所有的基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地面积比例一般不低于40%[1]。从中可以看出，成片开发制度的实施严格了征地条件，增加了征地的难度，缩小了土地征收范围，但体现了集体经营性建设用地入市的改革方向和要求，能够有效降低随意征地的冲动，有利于落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，有利于保障农民合法权益。

1 成片开发方案编制存在的问题与难点

规划过渡期内，成片开发方案上位规划依据的差异性仍然突出。新一轮的国土空间规划正在如火如荼地编制，由于其核心内容中的永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界三条控制线尚未最终划定，导致国土空间规划正式出台的周期较长。根据规划过渡期内现有空间规划的衔接协同要求，目前成片开发方案主要以城市总体规划或土地利用规划作为上位规划进行编制。城市总体规划和土地利用规划在编制方式、空间布局和控制要求方面一直有着很大差别，土地利用规划在保护耕地、土地指标和保障重点项目条件的约束下，建设用地形态不规则，布局相对分散；而城市总体规划以经济社会发展为导向，优化城市空间布局为出发点，建设用地相对规整，布局也比较紧凑[2]。由于两规空间布局的差异性，导致以土地利用规划作为依据的成片开发范围很难完整成片，多地出现成片开发范围规模小，空间上呈散点式分布，未能体现编制成片开发方案的初衷，难以形成开发的聚集效应。

不同的城市功能区，对公益性用地需求差异较大。城市根据功能一般可分为生活区、工业区、交通运输和仓储区、郊区等功能区。不同的城市功能区，对公益性用地需求大小不一样，就拿生活区为例，生活区是具有一定的人口和用地规模，并集中布置文化，教育、医疗、公园绿地、社区配套以及其他基础设施生活场所，由于生活区涉及公共服务设施以及其他配套设施较多，导致对公益性用地需求较高，一般能满足公益性用地比例不低于40%的要求。然而对于工业区而言，对公共服务设施需求较少，满足道路交通和市政设施要求即可，因此对于公益性用地需求较低，一般公益性用地比例在20%~25%，很难达到40%比例要求。

效益评估种类多，专业性强，方案编制难以做到全面评估。根据安徽省自然资源厅关于印发《安徽省土地征收成片开发标准实施细则（暂行）》的通知相关要求，土地征收成片开发方案涉及土壤污染风险管控、土地使用效率、经济效益、社会效益、生态效益等大量专业性定量定性分析，这些效益评估内容覆盖面广，涉及生态环保、土地管理、经济学等多个专业，难以通过成片开发方案研究透彻，达到评估的效果。

成片开发方案编制报批后，缺乏相应的修改调整程序。土地征收成片开发方案的用地布局主要是依据已批准的控规进行编制，实施期限一般是2~5年。在实施过程中，可能会出现依据的控规进行了规划修改调整，土地征收成片开发方案和控规调整之间怎么协调，控规确定的用地性质或道路交通设施调整后，会导致公益性用地比例发生变化，进而导致不满足公益性用地比例不低于40%的红线要求，这种类似问题怎么解决，目前还没有相关文件给出明确意见[3]。

2 成片开发方案编制相关建议

实施“城规土规”两规一致性处理，落实近期发展空间。为保障近期项目落地，实现土地征收成片开发范围形成相对完整的城市功能片区等目标，笔者建议对城市总体规划和土地利用规划实施两规一致性调整，对两规方案进行优化调整，重点调整优化近期建设区域，保障近期项目实施，提高土地征收成片开发方案的可操作性。并将已批准的土地征收成片开发方案纳入正在编制的国土空间规划的集中建设区范围内，确保规划的延续性。

明确公益性用地类别，适当降低工业区公益性用地比例。目前，土地征收成片开发方案用地分类采用《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》标准执行，但没有文件明确公益性用地类别，会导致在公益性用地统计上存在差别。因此，建议明确公益性用地地类，除自然资源部关于印发《土地征收成片开发标准（试行）》的通知中明确的内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例之外，可将商业服务业设施用地中的公共设施营业网点用地、公园绿地内的水面和工业用地中的仓储用地等用地纳入公益性用地范畴。同时建议将工业区公益性用地比例不低于40%调整为不低于25%，保障工业区节约集约用地，提高工业区土地使用效率[4]。

尽快出台土地征收成片开发方案调整程序和规则。目前，第一批编制的土地征收成片开发方案已获得批复，进入了方案实施阶段，在方案实施过程中难免会出现根据项目招商情况，对规划方案进行修改调整，规划方案的调整类型主要为用地性质、配套设施修改调整、道路实施线性优化调整等。因此，尽快出台土地征收成片开发方案调整程序和规则，保障土地征收成片开发方案顺利实施，提高规划方案可操作性。

3 成片开发方案的编制路径探索

吴山镇行政区面积126.3 km2，位于长三角的副中心城市合肥市的北郊，长丰县的西南部，北距长丰县县城40 km，南距省会合肥市区28 km，是长丰县重点镇之一，也是合肥市的卫星城镇。在镇区南部，依托现有吴王杨行密之墓和百花公主墓两处文物古迹，打造“吴王锦里”贡鹅特色小镇；在镇区北部，是吴山工业产业园，是长丰县“一区六园”的六大园区之一。因此，吴山镇将贡鹅小镇片区和工业园片区纳入土地征收成片开发范围，保障近期项目的实施建设。

首先，对项目区概况进行分析。依据吴山镇总体规划，镇区建设范围内可建设开发用地面积约2.7 km2，均符合土地利用规划，镇区内主干道路已基本建成，东面为G206国道（合淮路），南侧紧邻主干道吴王大道，中部有车左路贯穿，交通条件优越，基本具备供水、供电、通信、排水等条件，公共服务设施和市政基础设施配套较完善，适宜开发建设。

其次，划定成片开发范围。考虑到南部的贡鹅小镇片区与工业园区片区，在城市分区上不属于同一个城市功能区，且在空间分布上距离较远，因此，本次规划将吴山镇镇区划定两个成片开发范围。通过对已报批、正在报批、准备报批以及近期拟建项目地梳理，落实项目的分布情况，重点保障已报批、正在报批、准备报批项目须全部纳入成片开发范围，结合道路以及天然河流作为成片开发边界线，按照成片开发边界形态规则，集中成片的原则，合理划定成片开发范围。

再次，编制成片开发用地布局。落实城镇总体规划、控制性详细规划和其他专项规划，从实现国民经济和社会发展规划、实施国土空间总体规划、满足城市开发需求等方面对成片开发方案编制的必要性进行论述。根据已批准的控制性详细规划方案，绘制成片开发用地布局，按照公益性用地比例不低于40%的原则，优化调整成片开发范围，并划分该片区的功能分区。

最后，完成相关效益评估分析。按照《安徽省土地征收成片开发标准实施细则（暂行）》的要求，土地征收成片开发方案需要对经济效益、社会效益和生态效益进行评估分析。经济效益评估主要按照已批控制性详细规划确定的用地容积率、建筑密度等控制指标，测算土地开发利用率、综合容积率和建筑系数；按照吴山镇工业项目建设用地固定资产投资强度、基准地价和亩均税收等指标测算固定资产投资强度、土地出让金和年财政收入。

4 结语

成片开发方案的编制有利于集约节约用地，提高土地资源使用效率，对城市空间布局进行了优化完善。在新一轮国土空间规划没有批准实施前，应尽快开展“城规土规”两规一致性优化调整完善方案及其报批工作，确保成片开发方案编制符合上位规划要求，同时将批准的成片开发方案成果纳入正在编制的国土空间规划，保障规划的延续性。考虑到成片开发方案与实施过程中的差异，建议尽快出台方案调整程序和规则，体现规划的刚性与弹性，保障规划实施的可操作性，使土地使用效益最大化。