土地流转过程中新型农业生产经营主体的法律问题研究——以山东省Z县为例

张 欣

(山东理工大学法学院，山东 淄博 255000)

1 新型农村经营主体的概述

新型农村经营主体，是以家庭承包经营为基础，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业为骨干，其他组织形式为补充的新型农业经营体系。基于此概念，应该把农民作为一种新的职业，可称之为新农民，是旧农民向新农民的转变。与以往相比，新型农村经营主体逐渐向专业化、职业化方面发展，农业生产优质劳动力资源回归，甚至有很多高素质人才和专业农民加入。但是新型农村经营主体在土地流转中其权利的实现，利益的保护等方面尚存在一些问题需要进行探究。山东省Z县的农村流转从2016年开始实施，截至2018年，共计6.1万亩土地实现流转，实践中以“反租倒包”的流转方式，即明集镇农民将土地打包授权给村委会，并签署土地意愿书，由村委会预先支付租金，反租（反包）给村委会；同时村委会又将作为中介，集中将村里的土地出租给新型农村经营主体（其中专业大户占绝大部分），根据农村土地承包法第五十三条的规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。”通过竞标的方式，价高者得，保证想种地者可以有地可种，租金固定，由专业大户自负盈亏。这一流转方式涉及2次流转：农民将土地承包经营权出租给村委会，村委会再将土地承包经营权出租给新型农村经营主体（专业大户）。这种流转方式债券性的变更了农地利用关系，在一定程度上解决了农地的细碎化带来的生产效率低下等问题。同时针对土地流转问题也设立法律顾问制度，在加强普法宣传教育的同时减少法律纠纷，保障各方主体的合法利益。

2 新型农业生产经营主体在土地流转中的利弊分析

2.1 价值所在

随着经济的发展以及农民拥有更多的劳动选择方式，留守在农村的大多是老年人，劳动力的缺失导致土地的利用率不高甚至土地闲置荒废，在土地流转之后，由新型农业生产主体承包经营土地，在自身获得收益以外，也为在外打工的农民或无力耕作的农民增加一份收入。甚至在新型农业生产主体承包经营土地后，可以转移农村富余的劳动力，使富余劳动力从土地分离出来，走出农村从事其他产业或者工作，在一定范围内推动了城镇化的进程。

对于农业而言，新型农业生产经营主体加入土地流转过程后，通过承包大块连片土地经营，引进科学技术进行土地管理，使得最先进的大型机械得以充分运用，以此来深挖土地潜力，减少了生产成本，促进农业朝着机械化、规模化、现代化方向迈进；且在高效便利的同时利用科学合理的方式种植，从而增加了粮食产量，激活农业的生产活力，延缓了农业老龄化进程，而今新型农业生产经营者已经成为农业现代化的主导力量。

新型农村经营主体的加入也使得农村产业架构得到的一定程度的调整，加快了产业结构的步伐，对农村的产业发展也起到了促进作用。实践中村委会在作为中介流转土地的过程中也会增加部分建设收入，例如在解决土地历史遗留问题时，多余土地得到重新规划，将其再分配出租的资金以及中介过程中产生的相关资金作为新的建设收入，增加了农村集体收入。明集镇村集体年均收入增加370余万元，村委会利用这方面的收入进行文化建设、新农村建设（文化墙，书屋，各种活动）、政治建设等，丰富村民的精神文化生活，也为实现乡村振兴迈出了结实的一步。

2.2 面临的困境

但是在看似完美的土地流转过程中，实践中同样也会出现很多令人担忧的问题。首先在土地所有者即农民方面，由于新型农业生产经营者需要承包集中连片的土地进行规模种植，但是在土地集中过程中，由于农民的认识不足、不情愿以及历史遗留问题（如分地时凭借关系远近分的地多地少）以及有的新增人口没有地等方面的问题，部分农民出于怀疑、不信任以及拒绝的心理，导致土地集中难以成片，村委会需要将土地重新进行规划划分，使得各家各户划分的土地达到公平合理的程度，使得土地可以集中出租。这时就需要村委会每家每户进行协商调解，尤其是折成地、沟边、河边、遮阴地等土地的分配处理，在实践中的困难需要足够的时间协调以及充分的普法工作予以克服。在协调期间，村委会是否会强行要求农民出租，是否真正保护农民真实意愿也是未知。根据山东省《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》《关于开展“一村（社区）一法律顾问”工作的实施意见》要求，山东省内推行“一村一法律顾问”工作。在明集镇每村皆聘请当地的律师事务所律师作为法律顾问，定期走访各村进行普法宣传以及在土地流转过程中接受法律咨询、解决相关纠纷。但是在实践中由于村民对其认知性不大，即使产生纠纷也不一定第一时间寻求法律顾问的帮助，因此法律顾问制度容易流于形式。

其次，中华人民共和国村民委员会组织法第2条第1款规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。作为一个独立的自治组织，村委会不隶属于其他政府部门管理，但是在土地流转过程中其每年不断增加的建设收入由其自行管理，使得村委会可以在提升经济基础上加强民生建设、精神文明建设，但是村委会增加的建设收入是否可以得到合理的利用，资金的提升是否会滋生贪污腐败等方面问题，也是现在的实践中需要预防探讨的问题；此外根据农村土地承包法第五十五条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。”实践中，当土地承包经营发生纠纷时，村委会作为土地流转的中介，一方面联络新型农业生产经营者，另一方面协调土地所有者，无论哪一方对于土地流转出现问题，第一责任主体都应该是村委会，村委会作为自治组织是否应该增强其自身权利而非仅仅是起到协调的作用，这是应该关心的问题之一；但是如果给予村委会的权力过大，以及在土地流转过程中的村委会权责划分方面，是否会造成一些不利后果，对于这些问题如何防止也是后续应关注的重点。

在新型农村经营主体方面，其自身由于政策上的吸引，如粮食补贴、保险以及政府组织讲授科学种植等，利用科技下乡进行新的职业发展，一方面提升自身的经济收入，另一方面提升土地的利用率。以明集镇为例，科学技术的运用的确可以更好地发展农业，但是其未形成产业链式的发展，无法保证粮食利益的最大化，且随着新型农业生产主体不断加入，竞争越加激烈，没有鲜明的地方特色和主打产品很难在未来的发展道路上走的更远。此外根据农村土地承包法第36条：“承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。”规定，允许承包方依法转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权的，但是实践中容易出现承包方私自将土地转包，可能会出现使承包方变成“二地主”的情形，也容易出现以出租的名义规避法律的行为，甚至改变土地用途的行为。

3 完善路径

3.1 加强农民法律宣传教育，发挥法律顾问作用

在土地流转过程中，土地的获得是极为重要的一环。在土地集中过程中，农民的自愿配合将更快促进土地流转的实现。但是由于优质的青年劳动力大多选择外出打工，留守的老年劳动力在法律认知方面接受比较缓慢，需要在实践中不断加强对农民的法律宣传教育，让其可以全面充分认识到自己的权利，做到在公平、自愿、有偿的基础上让农民自由支配土地，而不是采用强迫方式扭转村民真实意愿，尊重农民真实的内心选择，哪怕最后的结果的确有利于农民。在此基础上也应当充分发挥法律顾问的积极作用，而不是喊口号，流于形式。在讨论、决定重大事项之前，应当听取法律顾问的法律意见，聘请的法律顾问应当真正了解乡村实践，懂得农民真实的诉求，切身维护好农民合法的权益。

3.2 村委会职权进行规划

在土地流转过程中处理新型农业生产经营者的问题时，村委会作为不可忽视的中介者身份，其权利的规划至关重要。既不能忽略其在协商新型农业生产经营者与农民的关系中的作用，也不能过分依赖其对于纠纷的解决方面的职能。农村土地流转是依靠于农民与村委会之间、村委会与新型农业生产经营者之间的信任实现。根据农村土地承包法的第55条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。”如果村委会仅仅起到调解的作用，可能会造成这份信任带来的权利与其解决问题权力并不匹配，要保障这份信任长久支撑下去，就要赋予村委会在土地流转中足够的权力来处理土地纠纷。但是足够的权力不代表全部的权力，在一些重要的纠纷处理上依旧要对村委会进行限制，要充分重视农村土地承包仲裁机构、人民法院的作用，与此同时也要对其财政收入的进行制度规划，防止贪污腐败行为的发生。

3.3 利用大数据发展生产，形成地方特色

新型农业生产经营者可以做到土地的集中连片种植，并利用科学技术进行机械化、规模化、现代化发展，但是对于技术的运用很多新型农业生产经营者并没有运用到大数据处理。在形成产业链发展的过程中，利用大数据处理检索信息中存在的巨大数量及其内在隐藏的关系，更有利于新型农业生产经营者掌握完备的信息，把握当地农业地方特色，在日渐激烈的竞争中打造自己独特的地方优势，通过产业链发展巩固发展优势，进一步促进农业的蓬勃发展。在大数据的帮助下，甚至可以上升为地区特色，推动地区的综合发展。

3.4 对私自转包现象进行控制与预防

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第32条规定：“承包方依法采取转包、出租方式将土地承包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变。”当新型农业生产经营主体作为承包方再次转租时，其与发包方的承包关系不变，农村土地承包法是将土地承包权作为一种物权（财产权）加以定性和确认的，新型农业生产经营者作为权利人处分土地承包经营权是应有之义。私自转包容易导致土地用途的改变或者以出租名义规避法律，在责任追究上实际用地者与土地经营权权利主体之间会产生纠纷矛盾，因此需要对私自转包的行为进行严格规制，做好上报备案工作，在实践中加强确权调查工作力度，对私自转包现象进行控制与预防。