黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动实践与思考——以陕西省咸阳市境内省管项目为例

彭晓刚，李 涛

(1.陕西省水土保持和移民工作中心，陕西 西安710004；2.陕西华正生态建设设计监理有限公司，陕西 西安710004；3.中水珠江规划勘测设计有限公司 陕西分公司，陕西 西安710100)

党中央把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，生态文明建设上升到史无前例的高度，而水土资源是生态文明的基础，水土流失是制约生态文明建设的主要瓶颈，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出黄河中游要突出抓好水土保持工作。为贯彻总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神，水利部对水土保持工作进行了一系列新的安排部署，总基调是强监管、补短板。特别对生产建设项目水土保持强监管方面，水利部以水保〔2020〕160号文发出通知(《水利部关于开展黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动的通知》)，对生产建设过程中造成的人为水土流失问题开展专项整治。随后黄河水利委员会印发了《黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动工作手册》(以下简称《工作手册》)，为专项整治行动的深入开展提供了强有力的依据和支持。紧接着陕西省为落实水利部和黄委的安排部署，以《关于开展陕西省黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动的通知》(陕水保发〔2020〕35号)对专项整治的工作任务、组织分工、工作重点和要求等4个方面进行了全面安排。笔者参与制定了全省专项整治行动实施方案和咸阳市项目的核实与现场排查认定工作。通过梳理发现：有不少建设单位存在对水土流失防治工作重视度不够、对水土保持相关制度政策及防治措施缺乏系统认识、对如何开展水土保持工作摸不清头绪等一系列问题；基层水土保持监督执法工作存在较大短板，主要表现在综合监管力量薄弱、监管手段较落后、监管效率不高等。如何适应国家对水土保持生态文明建设提出的新要求？面对新形势，在生产建设过程中如何有效控制人为水土流失？下面就有关问题进行分析和阐述，并提出意见和建议。

1 咸阳市项目现场排查认定情况

省管项目由陕西省水土保持和移民工作中心负责，同时委托技术服务单位在项目核实、现场排查认定、整改意见起草等方面进行技术支持。在现场排查认定阶段，由陕西省水土保持和移民工作中心和技术服务单位共同派员组成工作组，工作组成员认真组织学习文件精神并确立了事前充分准备、事中严谨客观、事后认真总结的工作思路。特别是在排查认定过程中，本着客观、公正、负责的原则制定了外业查勘、内业资料查阅、召开座谈会、充分质询讨论、省市县水行政主管部门代表和技术负责人合议形成结论、正式通报并签字确认的排查认定工作流程。在外业查勘中，若发现敏感部位，工作组利用无人机查勘并保留影像资料；在内业资料查阅中，工作组能查尽查，支撑性证明材料能验尽验；召开座谈会阶段，建设单位、水土保持监理、水土保持监测服务单位充分发表意见；在形成结论阶段，要求建设单位和水土保持监理、监测单位回避，由技术负责人按照《工作手册》提出初步认定结果，在对有关问题有自由裁量权时由省市县水行政主管部门代表严肃认真合议研判，确保认定结果客观；在正式通报阶段，由技术负责人宣读认定结果，参会各方代表人员在认定表上签字确认。咸阳工作组在排查认定期间每天将结果上报至本次专项整治行动信息平台，并对有关资料进行整理，确保当天认定的项目当天完成全部认定步骤。整个排查认定过程方法得当，形式合理，程序严谨，结果公正，档案齐全。现场排查认定结束后，依据现场发现的违法违规问题起草了整改意见初稿并报省水利厅。

最终咸阳工作组对负责的18个省管项目形成如下认定结论：未批先变的4个，主要是新增弃渣场未报批；未实施防治措施的4个，主要是建设单位不落实省市县监督检查意见，措施落实不到位或者严重滞后；未开展监测的6个，大部分项目不按规定报送监测季报年报；未验先投的2个，全部是公路项目；未缴纳补偿费的7个，情况较为普遍。

2 现阶段陕西省生产建设项目建设单位等水土保持工作存在的问题

2.1 建设单位尚未完全履行水土保持法定责任(义务)

2011年修订实施的《中华人民共和国水土保持法》和2013年实施的《陕西省水土保持条例》明确规定建设项目实施主体需要履行的水土保持责任(义务)包括：选址选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区；保存利用表土资源；弃渣综合利用与排放；实施水土保持“三同时”制度, 与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；编制水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施；编制水土保持初步设计；开展水土保持监测；开展水土保持工程监理；缴纳水土保持补偿费；配合监督检查；验收水土保持设施；管护水土保持设施等。本次专项整治重点为存在未批先建、未批先变、未实施防治措施、未开展监测、未验先投和未缴纳补偿费等6种违法违规行为的项目。从咸阳市省管项目排查认定结果看，项目存在违法违规行为较为普遍，主要包括未按要求及时变更方案或弃渣场补充方案；未能认真落实水土保持“三同时”制度；水土保持方案批准的措施落实不到位，后补设计、监理和监测情况比较普遍；不按规定开展水土保持监测，监测手段落后，存在数据抄袭、造假、臆测问题；重点防护对象措施严重滞后或不落实，施工期间的水土流失防治流于形式；缴纳水土保持补偿费的主动性和积极性不高；对水土保持设施自主验收的重视度不高，存在久拖不验、不按验收标准验收等现象。

2.2 建设单位对水土保持工作重视不够

从实际情况看，建设单位开展水土保持工作主要是为了应付项目立项开工和水行政主管部门的监督检查。相当一部分建设单位未建立起项目建设过程中的水土保持组织管理机制；未落实专人负责建设过程中的水土保持工作；对水土保持的认识不深、重视不高；在施工期将水土保持责任转嫁给施工单位，造成项目立项开工和实施过程中责任主体分离，尤其是弃渣场位置随意选择，未经批准乱弃乱倒；对临时措施的落实不到位，施工期水土流失严重。

2.3 水土保持第三方技术服务单位技术服务水平存在短板

陕西水土保持技术服务市场情况复杂，许多企业没有质量管理体系、组织结构不健全、技术力量薄弱、技术服务质量较差，不能严格按照行业技术标准和规范为建设单位提供技术支持。第三方技术服务单位是建设单位履行法定义务至关重要的桥梁和纽带，短板的存在严重阻碍了水土保持工作的良性开展。目前除水土保持方案编制和水土保持监测工作建设单位可以自行开展外，其他工作都需借助具有一定技术资质的第三方机构配合实施。而第三方机构指的是能承担民事责任且具备一定技术服务能力的组织，目前中国水土保持学会颁发的生产建设项目水土保持方案编制单位水平评价证书和生产建设项目水土保持监测单位水平评价证书是评价技术服务单位能力的市场上认可度最高的参考依据，一般情况下没有星级证书或者星级等级越低，服务水平和质量越差，反之亦然。

2.4 缺少专业机构对水土保持工作的综合咨询服务

现阶段项目实施管理者仍然对水土保持工作重视不够，缺乏对水土保持全面系统的认识，尤其是缺乏水土保持专业服务机构对水土保持工作全过程高质量的综合咨询服务指导，导致未能全面系统地贯彻落实水土保持这一项基本国策，增加了许多时间成本、环境成本、资金成本，乃至行政成本。综合咨询是指除水土保持方案、初步设计、监理、监测、验收外的其他必要服务，主要包括：①协助建设单位建立项目水土保持管理体系，制定水土保持管理制度；②协助建设单位编写季度、年度水土保持总结报告和制定下一年度水土保持工作计划；③组织对水土保持方案、初步设计、施工图及变更方案进行内部审查与优化，提出合规化和合理化建议；④协助建设单位主持召开水土保持专题会议，召集各方协商施工过程中的重要水土保持事宜，解决实施过程中的重点和难点工作；⑤协助做好建设单位与各级水行政主管部门的沟通与联系，配合做好相关水土保持监督检查；⑥全面系统收集工程建设区的正面典型素材，做好水土保持宣传工作；⑦协助建设单位做好水土保持档案管理工作；⑧按照水土保持有关奖项或荣誉申报要求，全过程指导水土保持工作，争取各类奖项特别是国家水土保持生态文明工程的申报。

3 现阶段陕西省生产建设项目水土保持监督管理存在的问题及建议

机构改革后，部分县区水土保持监管责任主体仍不明确，责任清单不明，存在监管真空；技术力量薄弱，信息化技术运用程度极低。水土保持属于技术性要求比较高的行业，基层机构在技术人员配置上往往满足不了监管要求；财政资金紧缺导致在监督队伍建设、监管实施方案制定、第三方技术购买服务、设施设备配置等方面不能满足新时期的要求。

监管数字化、智能化、智慧化转变较慢，仍拘泥于现场检查，对遥感监管、书面检查、“互联网+监管”等相结合方式的理解和认知度不高，导致监管手段落后，监管的深入性、时效性、精准性较差。

基层机构普遍存在对水土流失的危害性认识不足，对水土保持工作的重要性认识不到位现象，导致思想上不够重视。部分县区监督检查和执法力度不够，重检查、轻处罚现象较突出；讲人情而非讲法律制度现象常见，执法宽松软，建设单位的违法违规行为得不到依法惩罚，对项目建设单位没有形成有效约束和震慑，同环境保护相比较，尚未形成对水土保持不敢违不愿违的社会氛围。

当前陕西省生产建设项目水土保持工作仍然存在一些问题，不能适应水土保持新形势和新要求。随着国家对生态文明建设要求的不断提升，陕西人为水土流失防治工作任重道远。建议生产建设单位加强水土保持工作薄弱环节管理，扭转被动局面，化解在水土保持生态文明建设方面的压力和风险；在水土保持工作管理上需要高度重视，按政策、按要求、按程序、按时间节点严格履行好各项水土保持法定义务。各级水行政主管部门应严格履行法定监管职责，确保有法必依、执法必严、违法必究，把生产建设活动造成的人为水土流失作为监管的重中之重：一是及时精准发现项目实施过程中的违法违规行为；二是依法依规认定不同责任主体和不同性质的违法活动；三是严格追究责任并实施处罚，针对不同主体和不同对象，理清责任性质，制定处罚标准，综合采取经济处罚、约谈、通报、列入信用黑名单等手段，让违法者、失信者受到应有的处罚，从而为生态文明建设和经济社会可持续发展提供有力保障，最终实现建设单位在水土流失防治责任的高度自觉性。