我国人为水土流失防治进程加快推进

沈雪建，李智广，王海燕

(水利部 水土保持监测中心，北京 100055)

《中华人民共和国水土保持法》(以下简称《水土保持法》)修订实施的10年，是我国经济结构优化、发展动力转换、发展方式转变，进入全面建成小康社会决胜阶段的10年，也是我国人为水土流失防治进程加快推进的10年。近年来，随着经济社会快速发展，各类生产建设项目对水土资源进行了超强度、大规模开发利用，人为水土流失防治压力持续增强。水利部党组深入贯彻落实习近平总书记“十六字”治水方针，明确提出了“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调总思路。鄂竟平部长对水土保持工作提出了“把工作重心切实转变到监管上来，在监管上强手段，在治理上补短板”的水土保持工作总要求。各级水土保持监管部门深入贯彻部党组各项决策部署，充分调动有关各方落实《水土保持法》各项要求，使人为水土流失得到有效管控，人为水土流失防治工作得到加速发展。

1 人为水土流失防治成效显著

1.1 人为水土流失得到有效管控

人为水土流失具有形式多样、分布不均衡、强度变化大、流失物质成分复杂等特点，尤其是生产建设项目弃土弃渣所致的堆积体极易引发较为严重的水土流失。近年来，通过严格把关、依法审批，对生产建设项目实行全建设周期监管，最大限度地遏制了人为水土流失的产生，人为水土流失防治效率大幅提升。《水土保持法》修订实施10年来，全国共有38.8万个生产建设项目编报实施了水土保持方案，相当于2010年之前全部数量的2.4倍[1]，有效预防了因人为水土流失造成的农田损毁、江河湖库淤积、城市内涝等灾害，对保护和改善区域生态环境、提高区域生态系统质量和稳定性、推动区域经济社会可持续发展发挥了重要作用。

1.2 相关主体水土保持责任意识不断增强

各级水行政主管部门与交通、能源等行业主管部门达成了水土保持生态文明建设共识，督导相关行业生产建设单位、施工单位等参建各方不断强化水土保持责任意识，共同推进了生产建设过程中的水土流失预防和治理。各级水行政主管部门通过严把水土保持方案审批关、严格水土保持监测与监理要求、严把水土保持验收核查关，及时发现问题及时纠正，不断强化生产建设项目参建各方水土保持责任意识，由被动完成水土流失防治任务转向主动积极落实水土流失防治责任的情况越来越多，负责长江三峡水利枢纽工程、京沪高速铁路工程建设的国有大中型企业积极履行水土流失防治责任，把水土保持工作的目标提升到创建水土保持生态文明工程的高度，创建“绿色工程”，将工程建设与水土保持有机融合，在行业中树立了标杆，带动了一大批中小企业开始重视水土保持工作、积极履行水土流失防治责任。

1.3 全周期常态化监管初步实现

针对人为水土流失的形成和演变特征，进一步完善水土保持监管机制，实施事前、事中和事后全周期常态化监管，将人为活动各个环节纳入了监管范畴。通过全国水土流失动态监测全覆盖，摸清了“家底”，彻底实现了从“被动管”到“主动管”的重大转变，解决了长期困扰人为水土流失监管的最大障碍，在督促生产建设项目主动编制水土保持方案、落实水土保持措施、开展水土保持设施验收，严格执行《水土保持法》规定的水土保持“三同时”制度方面取得了重大突破。通过生产建设项目水土保持全覆盖遥感监管，仅2019、2020年两年就查处了“未批先建”“未批先弃”等违法违规项目9.1万个。通过建立问题认定及责任追究等制度，强化了生产建设项目监测和监理，实行了监测“绿黄红”三色评价。开展的长江经济带生产建设项目水土保持监督执法专项行动、黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动，动真碰硬、重拳出击，对1.64万个存在问题的项目提出了限期整改要求，黄河流域集中约谈了1 000多个违法项目建设单位。建立了水土保持信用监管机制[2]，将严重违法违规项目纳入“重点关注名单”和“黑名单”，在中国水利建设市场监管平台对102家单位进行了曝光，通过实施联合惩戒，大幅提高了“违法成本”，形成了强大震慑。

1.4 防治制度化、规范化、程序化水平大幅提升

修订后的《水土保持法》2011年3月1日正式实施以来，全国31个省(自治区、直辖市)相继制定和颁布了水土保持法实施办法或条例。水利部或水利部联合国家财政部、国家发展改革委等相继制定出台了《水土保持补偿费征收使用管理办法》等近40项有关生产建设项目水土保持工作的管理办法，截至2015年底全国各地配套出台了3 000多项法规，形成了自上而下、科学系统、配套衔接、务实管用、操作性强的水土保持法规制度体系[3]，内容涵盖生产建设项目水土保持工作各环节；对水土保持行政许可、水土保持行政执法程序和内容等提出了明确要求，对水土保持规划、设计、施工、监测、监理和验收等进行了明确规定，促使人为水土流失防治工作依法依规有序开展，人为水土流失防治的制度化、规范化、程序化水平大幅提升。

2 基本做法和主要经验

2.1 不断健全制度体系，通过制度调整人的行为、纠正人的错误行为，有效管控人为水土流失

修订实施的《水土保持法》从多个维度对人为水土流失防治做了规定，构建了人为水土流失防治的四梁八柱。在此基础上，各地制定出台的配套法规和规范性文件构成了涵盖人为水土流失防治各个方面的制度体系，对水土保持方案编报、水土保持“三同时”制度、水土保持设施验收、水土保持监测、水土保持监理等各个环节的工作都提出了具体要求，明确规定了管理相对人在人为水土流失防治过程中必须做的、鼓励做的、限制做的、禁止做的，等等，调整和规范了人的行为、纠正了人的错误行为[4-5]。据统计，2020年各级水利部门共作出不予许可决定1 046个。通过制度建设，鼓励积极防治人为水土流失、约束水土保持违法违规，为人为水土流失防治科学化、规范化、常态化提供了重要保障。

2.2 通过履职督查考核，不断强化水土保持监管责任落实，严格执行“查认改罚”，提高人为水土流失监管效能

自2019年起，水利部启动了针对省级水行政主管部门的水土保持监管履职督查工作，对全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团等省级水行政主管部门的水土保持行政许可、监督检查、行政执法等水土保持监管履职情况开展了督查，赴160多个生产建设项目现场抽查了水行政主管部门的监管履职效果，共发现了监管不规范、查处不及时、责任追究不严格、督促整改不到位等4类76个问题，下发“一省一单”督促限期整改，并约谈了问题突出的省份。各省同步开展了对市县级履职情况的督查工作，基本建立起了逐级督查机制。同时，举办各类水土保持监管政策理论、技术标准、实务操作，以及无人机操控培训和交流研讨，全面提高了人为水土流失监管队伍的监管履职能力，压实了地方各级水土流失防治的监管责任，全面执行了水土流失监管告知规定，全面提升了发现问题、认定问题和责任追究能力，对违法违规行为做到了发现一处、查处一个、销号一处，切实提高了人为水土流失防控效率。

2.3 以问题为导向，不断创新、补足短板，及时发现查处违法违规行为，切实提高人为水土流失防治效率

针对传统监管方式无法实现全覆盖监管对象、不能及时跟进等短板和不足，在监管方式、监管技术、监管手段上不断创新，极大地提高了监管效能和人为水土流失防治效率。

一是方式创新。针对监管工作中长期存在的“重审批、轻监管”问题，通过推出水土保持季报制度、验收核查制度，提出“绿黄红”三色评价要求等加大事中事后监管力度，及时发现和纠正水土保持违法违规行为。

二是技术创新。针对水土保持监管人少、事多、任务重的难题，采用高分辨率遥感影像，运用人工智能技术，借助互联互通、资源共享、高效便捷的三维水土保持监管信息平台，对人为水土流失开展“天空地一体化”动态监管。

三是手段创新。针对传统监管手段偏软偏弱现象，适时引入信用监管机制，建立“两单制”，把严重违法的生产建设单位纳入“重点关注名单”和“黑名单”，在全国水利建设市场监管平台向社会公开，实施信用惩戒。

2.4 不断优化和完善行政审批和管理机制，激发生产建设单位动力和活力，加大人为水土流失防治力度

积极推进水土保持“放管服”改革，在水土保持法制框架下，以服务为中心，以监管为抓手，持续精简审批事项、优化审批服务、提升政府服务效能。依托“政务大厅”，提供“一站式”服务，精简工作流程，多地推出了“建好一张网、只进一扇门、最多只跑一次腿”服务，以简化生产建设单位水土保持方案申请报批手续，将水土保持方案审批时限由法定20个工作日压缩至10个工作日；水土保持设施验收审批转为企业自主验收报备。积极推行水土保持承诺制、区域评估等措施，对小微项目和开发区内项目实行水土保持方案承诺制管理，全国约50%的生产建设项目水土保持方案审批可实现即来即办、即时办结。手续简化，为生产建设单位减轻压力，激发了广大生产建设项目参建各方动力，使其将更多时间和资金投入到水土保持工作上面，加大了人为水土流失防治力度。

2.5 不断夯实监测基础，完善技术标准体系，为有效防治人为水土流失提供技术保障

监测是准确掌握水土流失状况、防治成效和科学推进水土保持工作的基础和支撑。开展生产建设项目水土流失监测是《水土保持法》作出的一项重要规定，也是防治人为水土流失的重要基础和依据。水利部制定出台了《水利部办公厅关于加强水土保持监测工作的通知》(水保〔2017〕36号)、《水利部办公厅关于进一步加强生产建设项目水土保持监测工作的通知》(办水保〔2020〕161号)。在原有开发建设项目水土流失防治标准和水土保持技术标准的基础上，制定了《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)、《生产建设项目水土流失防治标准》(GB/T 50434—2018)、《生产建设项目水土保持监测与评价规范》(GB/T 51240—2018)等一系列有关人为水土流失防治与监测评价的技术标准，进一步完善了人为水土流失防治技术标准体系，从技术层面对防治人为水土流失提供了重要保障。

3 人为水土流失防治展望

未来一段时期，我国将全面开启建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军，国家加快构建生态文明体系、建设美丽中国、推动经济社会高质量发展都对人为水土流失防治提出了更高要求。我国基础设施建设依然保持较大体量，陡坡地耕垦、农林开发等依然可能引发严重水土流失，人为水土流失防治和监管压力依然艰巨。人为水土流失防治工作应在强化监管、夯实基础、加强宣传教育等方面进一步加大力度，在保障区域生态系统质量和稳定性方面发挥重要作用。

一是建立最严格的人为水土流失监管体系。持续推进人为水土流失信息化监管全覆盖，形成责权分明、动态管控的监管机制。强化生产建设项目水土保持方案落实情况监管，实现在建生产建设项目实施水土保持方案情况跟踪检查全覆盖，强化生产建设项目水土保持设施自主验收和对生产建设项目水土保持监测、监理、设计、施工的监督检查。进一步加大信用监管和社会监督力度，有效遏制人为水土流失。

二是推进生产建设活动水土保持监管。推动地方各级人民政府依法划定禁止开垦的陡坡地范围，加强对农林开发、农村道路建设等生产建设活动的水土保持监管，探索有效监管模式防止大规模农林开发产生严重水土流失，对违法陡坡开垦、取土挖砂采石等可能造成水土流失的活动，依法开展监管和处罚。

三是强化人为水土流失防治基础。加强水土保持监测、信息化应用、科学研究和技术标准制定等基础工作，充分运用好现代化技术手段，推动信息技术与人为水土流失防治工作深度融合，突出先进技术手段应用，推动人为水土流失防治水平不断提高。

四是加强宣传教育。充分认识水土资源保护在经济社会发展中的重要性与紧迫性，突出水土保持在推进国家生态文明建设、美丽中国建设、经济社会高质量发展中的重要作用，促进全社会提高人为水土流失防治意识，自觉、积极参与到人为水土流失防治当中。