依法强化水土保持监管扎实推进黄河流域水土保持专项整治行动

黄河水利委员会水土保持局

(河南 郑州 450003)

为深入贯彻落实习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上重要讲话精神，确保“重在保护、要在治理”的要求落地见效，让黄河成为造福人民的幸福河，针对生产建设项目违法行为造成的人为水土流失问题，2020年7月，水利部印发《水利部关于开展黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动的通知》，决定从2020年8月到2021年9月，在黄河流域组织开展生产建设项目水土保持专项整治行动(以下简称“专项整治行动”)，全面排查各类生产建设项目水土保持情况，依法查处各种违法违规行为，重点整治存在“未批先建”“未批先变”“未实施防治措施”“未开展监测”“未验先投”“未缴纳补偿费”等违法违规行为的生产建设项目。一场史上涉及范围最广、力度最大、标准最严的生产建设项目水土保持专项整治行动在黄河流域全面打响。

1 开展专项整治行动的意义

1.1 是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神的重要举措

习近平总书记近年来多次实地考察黄河流域生态保护和发展情况，发表了一系列重要讲话，对水土保持工作做出了重要论述，强调要突出抓好水土保持，减少人为干扰；要尊重规律，牢固树立“一盘棋”思想，更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性；要科学推进水土流失综合治理等。这些重要指示为做好新时代黄河流域水土保持工作指明了方向、提供了根本遵循。贯彻落实总书记重要讲话精神和生态文明思想，必须牢固树立生态优先、绿色发展理念，把严控人为水土流失作为首要任务。开展专项整治行动，就是以有效解决生产建设项目人为水土流失问题为目的，集中力量、集中时间查处一批重大的水土保持违法违规行为，通过严格监管、严格执法、严肃问责，促进生产建设单位依法履行水土流失防治主体责任，规范各类开发建设行为，有效遏制人为水土流失，保护流域生态环境，推动黄河流域高质量发展。

1.2 是落实水利部加强水土保持监督要求的具体行动

2019年，水利部党组对水土保持工作提出“把工作重心切实转变到监管上来，在监管上强手段，在治理上补短板”的总要求，并密集出台了一系列加强水土保持监管工作的制度规定，强调要牢牢把握“从改变自然、征服自然为主转向调整人的行为、纠正人的错误行为为主”这个核心，突出抓好生产建设项目人为水土流失监管，强化责任落实，切实管出实效。本次专项整治行动，就是一次强化水土保持监督的集中行动，汇聚流域各级水行政主管部门的力量，严格监督执法，围绕“查认改罚”四个关键环节，对流域内各类在建生产建设项目水土保持情况进行地毯式排查认定，综合运用各种技术手段和法律措施进行集中整治，以最严格的要求、最严格的措施、最严格的手段，严肃查处和坚决纠正违法违规行为，形成水土保持监管高压态势，维护法律法规尊严。

1.3 是推动黄河流域人为水土流失防治的客观需要

黄河流域是我国重要的能源、重化工基地，资源开发与基础设施建设活动频繁，生产建设项目数量多、分布广，人为水土流失问题和潜在威胁一直比较突出。根据2019年全国水土流失动态监测成果，黄河流域人为水土流失面积占全国人为水土流失面积的15.1%(土地面积占全国的8.25%)。根据2019年全国遥感监管成果，黄河流域发现扰动面积在1 hm2以上的违规项目达2.5万个，占全部项目的66.50%，比全国平均水平高20百分点。对标对表习近平总书记生态文明思想和治水重要论述精神，生产建设项目人为水土流失仍是黄河流域生态保护的突出问题。开展专项整治行动，就是要通过严格依法查处并集中整治各类违法违规行为，推动生产建设单位依法做好水土保持工作，有效防治人为水土流失。

2 专项整治行动总体安排

2.1 工作目标和任务

按照水利部总体部署，开展专项整治行动，要坚持生态优先、绿色发展，坚持问题导向、目标导向、结果导向，通过项目梳理、监督检查、遥感监管、重点核实等多种方式，全面排查黄河流域各类生产建设项目水土保持情况，依法查处各种违法违规行为。重点对存在“未批先建”“未批先变”“未实施防治措施”“未开展监测”“未验先投”“未缴纳补偿费”等违法违规行为的生产建设项目进行集中整治，建立工作台账，通过严格执法、严肃问责、以查促改，做到发现一处、查处一处、销号一处，有效防治人为水土流失，推动黄河流域生态保护和高质量发展。

2.2 工作安排和内容

专项整治行动由水利部统一组织，黄委和地方各级水行政主管部门上下协同开展，按照部署启动、清理排查、集中整治和“回头看”4个阶段进行。2020年8月为部署启动阶段，主要任务是部署启动专项整治行动工作，黄委组织开展培训、印发工作手册、建立信息平台；流域内省级水行政主管部门印发本省实施方案、组织开展培训，安排部署本省专项整治工作。2020年9—11月为清理排查阶段，主要任务是黄委组织黄河流域内各级水行政主管部门开展项目核实工作，形成项目清单，并按照“谁监管、谁认定、谁负责”的原则，逐个排查认定存在各类违法违规行为的生产建设项目，建立工作台账。2020年12月至2021年6月为集中整治阶段，黄委和地方各级水行政主管部门针对认定存在违法违规行为的生产建设项目，逐个提出限期整改要求，督促开展整治；对限期内未完成整改的，采用责任追究、行政处罚、信用监管、挂牌督办等手段进行集中整治，全面完成专项整治任务。2021年7—9月为“回头看”阶段，水利部组织黄委对地方水行政主管部门上报的已完成整改销号的生产建设项目，尤其是挂牌督办项目进行抽查复核，重点复核生产建设项目整改到位情况和水行政主管部门督促整改情况。

3 专项整治行动特点

3.1 涉及范围广

本次专项整治行动，地域范围涉及青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东等9省(自治区)黄河流域内所有县(市、区、旗)，包括全县域和部分县域在黄河流域的，共9省(自治区)71市(地、州)417县(市、区、旗)；整治对象包括2011年修订后的水土保持法实施以来已审批及应当审批水保方案的已建和在建生产建设项目。

3.2 基础项目多

本次专项整治行动利用全国水土保持监督管理系统和全国水土保持遥感监管成果，获取了2011年以来黄河流域各级审批水土保持方案的生产建设项目，2019年遥感监管发现的疑似有“未批先建”图斑的项目，以及采用2019年与2020年两期遥感影像对比获取的“未实施防治措施”项目，约6万个，经全面梳理甄别，确定约3万个项目为专项整治行动的基础项目。

3.3 整治难度大

此次专项整治行动，要逐项排查约3万个项目，逐项认定是否存在指定的六种违法违规行为，并开展集中整治，任务重，难度大。一是黄河流域多数省(区)属于经济欠发达地区，经济发展与生态保护矛盾比较突出，一些地区仍存在重经济发展轻生态保护的现象。二是一些生产建设单位对依法开展水土保持工作认识程度不高，有抵触情绪，监督管理难度大。三是一些地方水土保持机构、人员、经费等不足，监管力量薄弱，监督执法能力和经验不足，影响工作推动。四是流域面上“陈年积案”多，一些生产建设项目水土保持历史遗留问题形式多样、情况复杂，整治难度大。

3.4 标准要求高

按照水利部总体部署，黄委和流域内各级水行政主管部门，对依法依规认定存在的违法违规问题和项目，要建立工作台账，综合运用限期整改、责任追究、行政处罚、信用监管、挂牌督办等手段进行集中整治，做到发现一处、查处一处、销号一处。如此高标准、严要求，不下功夫、不下狠招、不出实招，很难达到目的。

4 专项整治行动主要做法

“工欲善其事必先利其器”。黄委对专项整治行动高度重视，成立领导小组，印发实施方案，充分准备，创新手段，多措并举，扎实推动专项整治工作顺利、有序开展。

4.1 强化信息化手段，研发信息平台实施“查认改罚”全过程跟踪监管

为提高专项整治行动管理水平和效率，切实减轻基层负担，按照水利部要求，黄委积极谋划，从2020年3月开始着手研发专项整治行动信息平台(以下简称“信息平台”)。克服时间紧、难度大等困难，先后开展了需求分析、方案制订、设计优化、程序开发、功能调整、设备配置、安装部署、上线测试、试运行和修改完善等工作，成功建立信息平台并于2020年9月上旬正式部署上线投入使用。为方便各级监管人员掌握信息平台操作要点，编制发布操作手册并及时组织开展全覆盖培训。以信息平台为基础，黄委提前将约3万个基础项目全部录入信息平台，并及时分发至流域内各级水行政主管部门，落实任务和责任。同时，充分发挥信息平台的“神经中枢”作用，对各省区、各阶段专项整治工作进行统一调度，全面监控进展，对每个项目违法违规行为的排查认定、限期整改、行政处罚、责任追究、信用惩戒、挂牌督办等工作进行全程跟踪，发现问题及时督导和推进，确保“查认改罚”各项工作顺利、有序开展。

4.2 明确目标任务，开展线上线下同步统一培训

考虑到专项整治行动涉及点多面广，为了统一认识，便于各级主管部门和监管人员充分了解此次行动的目标任务、总体要求、整治范围和对象，以及组织分工等，及时掌握项目核实、排查认定、集中整治各个环节的具体操作，2020年9月1日，黄委采取“流域统一培训，线上线下结合，省市县同步开展”的方式，在郑州召开了专项整治行动培训研讨会。省级水行政主管部门及黄委有关单位水土保持负责同志和技术骨干参加现场培训研讨，其他省市县监管人员就近集中，采用黄委云视讯系统参加线上视频培训，个别偏远、难以集中的县级监管人员采用直播收听方式参加培训，约2 100人参加了线上视频培训。培训还围绕水土保持监督执法工作中存在的问题和难点，进行了线上线下研讨和答疑，为快速、全面、顺利地展开专项整治工作打下了坚实基础。

4.3 统一标准要求，印发工作手册

为统一标准、统一要求、统一行动，切实规范专项整治工作，黄委印发了《黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动工作手册》(以下简称《手册》)。考虑到监管层级多、监管人员业务能力和水平参差不齐，在起草《手册》过程中力求做到全面、详细、具体，易于理解掌握、便于操作执行。《手册》在进一步细化明确整治范围和对象的基础上，重点围绕项目核实、排查认定、集中整治等关键环节，逐一明确了每项工作的责任分工、依据、标准、方法、内容、阶段成果及时间要求等。针对其中难度较大或容易产生歧义的工作环节，还特别增加了详细的注解和说明。《手册》的印发，为流域各级主管部门做好专项整治“查认改罚”各环节工作提供了有效指导和帮助。

4.4 建立平台机制，及时研究解决问题

为推动专项整治工作顺利开展，黄委及时建立了由水利部水土保持司、黄委和各省相关领导组成的约60人的专项整治工作组织协调群，加强沟通协调，及时通报进展情况、督促进度，发现问题研究解决。针对专项整治行动启动后各类问题接踵而至的情况，为满足工作需要，黄委利用黄河流域水土保持监督管理交流服务平台(企业QQ)，及时建立了由流域内各省市县监管人员1 000多人组成的专项整治工作群。通过工作群，上传最新法规制度，全面开展政策宣传；明确专人负责，搞好问题答疑。问题无论大小，有问必答、有困必解，已累计答疑9 000余次，为基层顺利开展工作提供了有力支持。同时黄委与各省区建立了问题研讨机制，对普遍反映的问题及时进行整理并集中反馈，对新出现的问题情况及时研究，提出有针对性的解决办法，确保专项整治工作顺利推进。

4.5 适时开展督导检查，确保质量进度

为了及时掌握地方各级专项整治工作进展，确保各项工作依法合规、真实有效，按照水利部安排，黄委于2020年11月上旬组织开展了第一轮督导检查。此次督导，通过信息平台选取基础项目较多、核实工作相对滞后、疑似问题较多的市县作为督导对象；制定方案，明确任务，组织培训，统一标准要求，组建督导组，制定工作路线，在充分准备的基础上，参照“四不两直”方式，派出8个督导组，对流域8省(区)4市(州)23县(市、区)的项目核实工作进行了现场督导，共抽查项目274个，占抽查区域项目总数的16.4%。结果表明，流域内地方各级水行政主管部门对专项整治工作比较重视，能积极组织力量开展工作，项目核实结果总体真实可信，但也存在个别项目误判现象。黄委向各省区水利厅印发督导情况通报，对存在明显问题的7个县进行了点名批评，促进问题整改。通过督导检查，基本摸清了各地项目核实进展情况，掌握了存在的困难、问题和产生原因，有针对性地提出了处理意见和建议，促进了后续工作。

4.6 强化宣传引导，营造社会氛围

专项整治行动期间，黄委和流域内各级水行政主管部门充分利用水利部官网、中国水土保持生态建设网、地方相关媒体，以及相关微信公众号、生产建设项目水土保持交流服务平台等，及时开展跟踪宣传报道，扩大社会影响，形成强大震慑。黄委首次针对专项整治行动发布的公告，就将3个违法违规情节严重的项目列入“重点关注名单”，并推送至全国水利建设市场监管平台实施信用惩戒；宁夏回族自治区吴忠市利通区也发布公告，将宁夏新家源集团房地产开发有限公司列入“重点关注名单”，开出黄河流域水土保持信用监管第一单；陕西省将4家违法生产建设单位列入“重点关注名单”，通过陕西省水利建设市场主体信用信息管理平台和全国水利建设市场监管平台等同时向社会公开，营造了严守水土保持法律法规的社会氛围。

5 专项整治行动主要进展

5.1 全面完成了项目核实工作，做到了“家底清”

项目核实任务，主要是对通过信息平台分发的项目是否位于黄河流域、建设状态、方案类型、批复等级、监管部门名称、是否存在多个建设单位情况、基本信息等进行逐一核实，同时结合日常监管、遥感监管和群众举报等进行查漏补缺，录入补充项目信息，形成完整的项目清单。各级水行政主管部门共核实项目约3万个，确认在建项目1.3万多个。

5.2 依法依规完成了排查认定工作，做到了“铁案定”

违法违规行为排查认定工作是专项整治工作开展的基础和关键，为确保认定事实清楚、程序方法正确、工作依据充分，黄委和黄河流域地方各级水行政主管部门，按照“谁监管，谁认定、谁负责”的原则，对照项目清单，对每个生产建设项目存在的每一种违法违规行为进行深入、认真研究，并采取查阅资料、现场调查等有效措施进行进一步复核，最终认定各项目违法违规行为并全部录入信息平台，建立问题项目清单，形成工作台账。共认定违法违规项目8 300多个，存在问题约1.8万个，其中较为突出的问题为“未缴纳补偿费”“未开展监测”“未验先投”，分别占到问题总数的32.4%、31.7%和16.9%。从地方各级项目看，省、市、县各级存在问题项目占到地方问题项目总数的比例分别为10.1%、22.1%和67.8%。由此可见，基层专项整治工作量很大。

5.3 顺利进入了集中整治阶段，做到了“利剑出”

从2020年12月份开始，专项整治工作进入集中整治阶段。黄委对认定存在违法违规行为的34个部批生产建设项目全部下达通知书，责令限期整改，并开展集中约谈；将其中3个情节严重的项目列入“重点关注名单”，并推送至全国水利建设市场监管平台实施信用惩戒，形成强大震慑。流域内各级水行政主管部门发挥责任追究和信用惩戒作用，集中约谈1 000多个违法违规生产建设单位，对8 300多个违法违规项目全部提出了限期整改要求，为下一步开展集中整治奠定了坚实的基础。同时，各省区专项整治工作呈现亮点，陕西省水利厅对认定存在严重违法违规行为的7个项目实行挂牌督办；河南省水利厅分管副厅长亲自约谈19家违法生产建设单位；宁夏水利厅约谈宁夏公路建设局，责令26个存在违法违规问题的公路项目加快整改；山东、内蒙古、甘肃等省区及市县主管部门均积极行动，集中约谈辖区内违法违规生产建设单位，强力督促整改。

6 结 语

开展专项整治行动的意义重大、时间紧迫、任务艰巨，务必进一步强化思想认识，提高政治站位，加强组织领导，明确责任分工，聚焦重点难点，敢于较真碰硬，下大力气督促做好违法违规项目的各项整改工作。对存在严重水土保持违法违规行为的生产建设项目，要坚决查处一批、追究一批、信用惩戒一批、曝光一批、销号一批，确保专项整治行动取得实效，同时要探索建立部门联合、上下联动、区域协作、社会共治等长效机制，营造生产建设单位“不敢、不能、不想”违犯水土保持法律法规的社会氛围，全面规范生产建设项目管理秩序，有效提升全社会水土保持生态保护意识，把水土保持化为公民的自觉行动，推动黄河流域生态保护和高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河。