“十四五”期间地市级公立医院应急治理能力建设路径和思考

■ 韩秋霞 李 蜜 李沛露

21世纪以来，社会经济发展进入新时期新阶段，改革和发展处于关键时期，新情况、新问题层出不穷，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发公共事件时有发生，涉及多个社会领域，且连锁性、衍生性和综合性特征日益凸显，破坏力有所增强，灾难防控和应急救援形势日趋复杂严峻。灾害防控和救援的首要目的就是要保障人民群众的身体健康和生命安全，医疗救治体系承担着极为重要的诊治职责和功能，而地市级公立综合医院作为其核心组成要素，迫切需要提升其应急反应能力和医疗救援水平，为保障整个灾难或事件的高效处置系统提供坚实力量。同时公立医院应急能力建设也是国家“十四五”规划“推动公立医院高质量发展的意见”中提出的建设要求。作者着重围绕医院管理者应急治理能力、重点临床学科建设和应急机制与信息平台等3个维度就提升其应急处置能力提出了相关路径和建议。

1 医院管理者应急治理能力有待进一步提升

医院管理者肩负着医院高质量发展的职责和使命，面对突发事件，更是“掌舵人”，担负着应对处置的主体责任，其创新应对的思维、方法和手段，打造过硬应急治理能力，是应急特殊时期保障患者生命健康和医院平稳运行的关键要求。

面对突发事件，医院管理者还存在一些不足：思想站位上轻认识，风险意识不强，受惯性思维和经验做法的影响，在应对突发事件时，少部分管理者对上级精神文件存在简单机械执行的倾向，不注重具体问题具体分析，易导致对突发事件的前期风险缺乏充分预判与评估，错过防范窗口期；决策判断上轻担当，部分人员因顾虑怕挨批评、怕出纰漏、怕担责任，决策时不顾实际情况，按部就班、不善变通，格局和站位意识不够，没有以解决和稳定事态为出发点，不敢作为，导致突发事件不利影响蔓延；还有少部分管理者管理思路上轻长远，在突发事件发生后，有的领导不注重调查评估，或未将管理和处置方法以常态制度化形式固定下来，不从治理体系上堵塞漏洞、弥补不足、规避风险，可能导致同类突发事件连续发生[1]。

1.1 强化监测预警力

当前，很多突发公共卫生事件呈现起势隐匿、进展迅速、防控复杂的特点，这就要求医院管理者从多维度、多视觉来审视风险点，不定期开展信息研判，强化风险意识，遵循“冰山理论”和海因里希法则，进行灾害脆弱性分析[2]，见微知著、充分预判，将平战转换嵌入治理常态，分析和明确可能引发突发事件的风险和隐患。

1.2 增强科学研判力

对突发事件的分析判断要遵循从具体到抽象的认知思维，运用多学科专业和管理知识，将大量错综复杂的信息资料进行系统化，抓住关键点，对风险信号快速反应，准确掌握和评估事件形势、起因、现况和事态发展方向，做好必要的应急资源储备和调配，增强决断运筹，提升治理能力与效率[3]。

1.3 具备果断处置力

应对处置突发事件是一项复杂的系统工作，系统内各个资源要素相互协同、相互制约，可谓“牵一发而动全身”。管理者在做出研判后，要迅速反应、调动院内外可用资源，建立各部门相互配合的工作机制，在紧急状态下，可酌情果断行使行政自由裁量权，也就是“第一时间处置权”，避免出现按照常态逐级上报丧失最佳处置时间的情形。同时，增强舆情处置意识，宣传部门和媒体进行相应的沟通、合作，做好舆情正确引导和控制，及时、准确、客观、全面发布相关信息，为突发事件处置创造良好的外部环境。

2 技术能力和物资要素储备

2.1 重点建设的临床医学学科

（1）急诊医学学科。急诊诊治是灾害事故现场急救的“先锋队”，努力实现急诊与急救一体化、一站式、精专化的管理和发展模式。建设以快速抢救通道为主要内容的急诊室专项建设与提升项目，规范布局、完善流程，改造急救ICU设施设备等硬件，配备床旁快速检验（检查）和床边治疗等新型急救设备，提升急救服务能力[4]；完善急诊与院前急救衔接的流程和制度，增强院前院内急救的协同性，根据患者急危重程度按照分级规范和量化指标实行分级分诊，保障急诊处置的黄金救治时间；开展急诊急救专病中心和重点病种管理。提升胸痛中心、卒中中心、创伤中心等急诊专病中心的建设能力，提供系统化诊疗，制订重点病种目录，开设专病急诊、明确电子化临床救治路径，纳入院内病种绩效考核并在分配上予以支持和倾斜；探索建设院内急救智能管理系统，以信息化手段实现医护诊疗、患者就诊流程的数据抓取和精细化管理。

（2）重症医学学科。重症医学学科一直是灾难医学的中坚力量，以医疗急救、生命保障为主要任务，在临床处理危重症患者、各种疑难杂症的救治方面也具有特殊优势。需要尽快厘清ICU临床运行机制，综合 ICU或是专科化运行在患者处置上各有特点，可根据学科发展实际明确定位；为降低对医疗资源的低能损耗，根据三级医院和二级医院功能和角色的不同，对急慢重症进行分级分类收治；有条件和相应综合实力的医院可以提高重症床位比例（可突破 8%的比例上限），提升层流设备、气体和床旁设备配置级别，对于专科医师前移培养起点，增强培养力度，考虑进行差额补偿，补充人员薪酬支出，缓解学科收入季节性影响。

（3）感染性疾病学科。感染性疾病科在应对重大传染病疫情时发挥着“前哨”功能。可探索从三级学科改为按照二级学科管理，以快速实现资源调配和高效运转，遵循亚专科发展模式[5]；设立复合诊（病）区，接诊区包括发热门诊、肠道门诊和非传染性感染门诊，发热门诊主要由发热诊室和负压隔离留观病房两个主要区域组成，且两个区域相邻，设有专门的进出通道，洁污分离，各诊区应合理分隔[5]。设置独立的诊治单元，能独立完成有关检查检验项目，可以在本区域内完成基本诊疗，实行相对封闭的诊疗管理模式；病区设有隔离病房，普通感染病房应预留至少10%的机动床位满足转换需求，按照平战结合模式，设有能迅速改造后相对独立运行的传染病后备病房楼，做好人员储备与培训，加强硬件配置和信息化建设，提高接诊大量传染病患者的能力。

2.2 医用物资储备管理

在特殊应急状态下，医用物资外部市场供应紧缺，物资筹集难度较高，出现“抢货”现象。常设医用物资应急保障部，在部门内成立医学装备管理组、药品试剂管理组、库房物资管理组、感控与质量鉴定组并根据各组工作职责配备相应的管理人员；在应急状态下部门负责人拥有医用物资“统筹安排”职权，常规情境下制定医用物资清单采取归口管理[7]；医用物资保障工作任务重、难度大，要求配备数量适宜且具有相应专业背景的管理人员，在绩效方面享受与临床一线医护人员同等补贴和待遇，在非应急状态下部分岗位可采用岗位共享等方式，纳入兼职管理范畴；建立医用物资筹集、内部分配、外部协调、应援支持等物资管理需求制度，设置应急医用物资专项经费，购置与医院规模相当的医用物资进行实物储备、动态调整，探索将部分医用物资储备前置到大型配送公司及生产企业的存储模式，签订供应协议，实行“实物储备和计划储备”相结合的方式，明确应急调配使用和应急配送时效；可建立应急医用物资信息化管理平台，实行模块化管理，对内增强医用物资临床科室使用监管的能力，对外可联合医用物资生产企业、代理商建立医用物资资源库，动态掌握市场资源信息。

3 应急机制和信息平台建设

3.1 机构设置与组建

常设应急保障小组，组织结构应采用扁平化设计，建立医院内部相对独立、由“工作组”组成的“职能式”管理部门，发挥其协调联动优势，承担好应急治理“牵头羊”的作用。医院成立由党政主要领导任组长、分管领导任副组长和职能部门及临床医技科室负责人任组员的突发事件应急管理领导小组，负责指挥全院开展突发事件应急工作，动员全院力量，不定期研判、规范管理，做到常备不懈，准确研判事件的原因、性质、特点和可能造成的危害等。同时，下设办公室和专项工作组，即医疗救治组（抽调人员组建、储备一支应急医护队伍，遇到突发事件时能迅速召集、发挥作用，提高卫生应急处置的时效性）、后勤保障组、通讯联络组、宣传报道组、事故调查组等。

3.2 职责划分与运行机制

突发事件的应急处置工作，应遵循预防为主、平战转换、深入一线的方针，对突发事件进行分类管理，医务处和后勤保障部门分别负责公共卫生类和环境卫生类突发事件的应急处置，各职能部门负责制订对应职责范围内各类突发事件的应急预案，提升医务人员的平战结合、平战转换能力，并开展相关科学研究，组织开展应急演练，包括制定计划、人员与物资的准备、演练总结等，做到持续改进[8]。

3.3 应急信息平台建设

截至2020年底，全国共有1 900多所三级医院初步实现院内医疗服务信息互通共享（占比63.42%）。但测评过程显示，绝大多数医院信息互联互通效率低，信息化仅停留在“智慧门诊”等层面，未能达到真正互联网医院的程度，还要进行院内智慧流程标准化的再造，且改造工作量很大，以真正实现从核心临床医疗业务环境到行政管理区域及运营管理、后勤保障等全院环境的覆盖，用规范化的思路发挥信息化对内部应急管理平台和流程的基底支撑作用[9]，提升监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施能力，保证在应急时期患者情况、流向、增减的有效处置和职能部门联通的高效率。

以打造公立医院主导的互联网医院服务全流程为导向，整合IT 企业、商业保险、药企等第三方资源，提供线上网络医疗服务，保障应急管控时期患者的健康医疗需求。主要包括：互联网在线医疗和健康指导服务，即日常健康问题及轻症轻疾的在线健康咨询、慢病复诊问诊、电子处方延伸服务、线下门诊检查的预约诊疗、用药指导、在线报告解读等；互联网在线分级诊疗，开展“基层-下级医院-三级医院”三级远程诊断模式和系统，在医联体内开展机构之间的远程联合门诊、远程会诊及在线预约转诊，充分实现优质医疗资源共享和下沉，通畅上下转诊的技术通路。