适应长江经济带绿色发展的长江水资源开发保护总体战略

吴志广，袁 喆

(1.长江科学院，武汉 430010；2.长江科学院 流域水资源与生态环境科学湖北省重点实验室，武汉 430010)

1 研究背景

长江经济带横跨我国东、中、西三大区域，覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11个省(市)，面积约205万 km2，占全国国土面积的21.3%；2019年长江经济带区域人口5.9亿，占全国总人口的42%，国内生产总值45.78万亿元，占全国生产总值的46%。长江经济带内含长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群，综合实力强、发展潜力大、战略支撑作用大，是我国东、中、西互动合作的协调发展带。此外，长江经济带生态地位突出，也是我国生态文明建设的先行示范带[1]。然而，长期的水土资源开发在推动经济高速发展的同时，也带来了不可忽视的生态环境问题，如水环境污染、生态系统退化、生物多样性丧失、自然灾害频发等问题[2]。

自2016年1月习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上提出了“生态优先、绿色发展”的战略定位和“共抓大保护、不搞大开发”的战略导向，历经了5年的生态环境整治和经济社会发展绿色转型，长江经济带生态环境发生了转折性变化。尽管成果显著，但由于过去40多年粗放型的经济发展，遗留的历史欠账问题较多，生态环境面临的形势依然严峻复杂。2020 年11月14日，习近平总书记在南京主持召开全面推动长江经济带发展座谈会时强调，“要贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚定不移贯彻新发展理念，推动长江经济带高质量发展，谱写生态优先、绿色发展新篇章。”如何推进绿色发展，实现经济发展和生态环境改善“双赢”，让绿水青山成为金山银山，是将长江经济带打造成为我国生态优先、绿色发展主战场中亟待解决的关键问题。

为此，本文探讨了适应长江经济带绿色发展的长江水资源开发保护总体战略，以期为探索长江经济带生态优先、绿色发展新路径提供参考和借鉴。

2 长江水资源开发保护成效

近5年来，长江沿江省(市)大力推进生态环境整治，促进经济社会发展全面绿色转型，在这一过程中，长江水资源开发保护取得了显著的成效，具体体现在4个方面。

2.1 供水能力不断提高，用水效率逐渐上升

在水资源利用方面，根据全国水利普查成果统计结果，长江流域已建成大、中、小型水库5.19万 座，总库容4 141亿 m3，引水工程36.8万处，建成灌区15.6万处，有效灌溉面积约达0.163亿 hm2，其中高效节水灌溉面积达157万 hm2，有效保障了流域经济社会发展对水资源的需求。“十三五”以来，长江流域水资源利用效率有了一定程度的提高，根据《长江流域及西南诸河水资源公报(2019)》，长江流域2019年万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量和农田灌溉亩均用水量分别下降至57.7、59.6和416 m3，满足用水效率阶段性要求。

2.2 污染物排放强度持续下降，水环境质量显著改善

在水环境治理方面，由于长江经济带工业绿色发展的升级以及监管力度的加强，长江经济带主要污染物排放强度持续下降。据统计，2011— 2017年期间，COD、氨氮、总磷、总氮的万元GDP 排放量分别下降了68.8%、66.0%、75.0%和59.1%，人均排放量分别下降了47.2%、42.6%、67.7%和29.9%[3]。随着长江水环境治理工作的深入推进，长江流域水环境质量得到明显改善，长江流域优良断面比例从2016年的82.3%提高到2019年的91.7%，2020年1—11月进一步提升至96.3%，长江流域劣V类水质比例从2016年的3.5%下降到2019年的0.6%，2020年首次实现消除劣V类水体[4]。

2.3 生物多样性保护力度日益加强，生态修复实践稳步推进

在水生态保护方面，出台和实施了一系列的规划、计划等文件，如《长江流域综合规划》《长江经济带生态环境保护规划》《三峡后续工作规划》等，有效推动了流域水生态保护与修复。此外，建设长江流域自然保护区总面积约占18.3%，实施了人工增殖放流、迁地保护、禁渔期制度、拆除“三网”等措施，并启动了《长江十年禁渔计划》，不断加强水生态与生物多样性保护力度。据统计，为减缓河流水利水电开发对水生生物的影响，长江主要干支流已建、在建及规划建设过鱼设施约40余座[5]；自2011年起，三峡水库在每年5—6月实施针对“四大家鱼”自然繁殖的生态调度试验[6]。

2.4 防洪减灾体系基本形成，水旱灾害防御成效显著

防洪是长江治理与保护的首要任务，经过多年建设，长江上游初步形成了由干支流水库、河道整治、堤防护岸等组成的防洪工程体系。长江中下游基本建成了以堤防为基础，三峡工程为骨干，其他干支流水库、蓄滞洪区、河道整治相配合，平垸行洪、退田还湖、水土保持等工程措施与防洪非工程措施相结合的长江防洪减灾体系，有效保障了长江干支流、大中城市和重要基础设施的防洪安全[7]。在2020年防汛抗洪工作中，通过长江防洪体系的全面统筹和科学调度，采用拦洪错峰、蓄洪滞洪等方式，确保了城陵矶等控制断面水位不超保证水位，保障了武汉等重点城市安全度汛[8]。

3 绿色发展背景下长江水资源开发保护中存在的不足

绿色发展的核心在于纠正“先发展后治理”的观念和粗放的发展方式，补齐生态环境短板，实现经济增长和资源环境可持续性改善。在这一理念下，可发现尽管长江水资源开发保护取得了显著的成效，但仍然存在着不足，具体体现在3个方面。

3.1 生态环境保护和经济发展矛盾长期存在

当前长江流域处于工业文明向生态文明转变的过渡时期，尽管多年来在长江治理与保护方面取得了明显成效，但由于在工业阶段形成的水资源需求惯性和污染累积负荷难以在短期内得到根本改善，长江流域仍然面临着较为严重的生态环境问题。其中，在长江上游地区干支流水能资源的开发导致清水下泄量增大，中下游河流河床下切严重，河流特性发生改变，水位降低，洞庭湖、鄱阳湖枯水期提前且延长，下游鱼类产卵条件发生变化等[9]；长江中游地区湿地资源利用过度，导致湿地面积减少，生态环境质量退化，目前长江中游70%的湿地已经消失[10]；长江下游地区河网水环境容量不足，湖泊富营养化问题突出，如长三角局部地区水源地水质问题、太湖的水华问题等[11]。

3.2 绿色发展新理念尚未完全践行

受传统思想观念、技术手段和工作方法的影响，绿色发展的全面推广和深入执行难以一蹴而就。当前，绿色发展新理念尚未完全落到实处。其一，资源能源开发未能实现集约高效：以长江上游水能资源开发为例，由于水电发展速度超过了下游电力需求增长速度，且本地直供电又有诸多限制，因此弃水问题突出；2020年，全国主要流域“弃水”电量约301亿kW·h，主要发生在四川省，其主要流域“弃水”电量约202亿kW·h，且主要集中在大渡河干流[12]。其二，产业结构中重工业、化学工业比重大，绿色发展主动性尚显不足：能源、化工、冶金等仍旧是各地产业发展的主要方式，其中，长江中上游云贵川等地区多以采矿业等资源型产业为主，钢铁、有色金属、建材、化工等多集中在长江沿线；构建多极支撑、协调发展的现代产业体系，推动长江经济带各地区产业结构协同优化升级是满足绿色发展需求的关键所在[13]。其三，第三方社会组织和群众参与度不高。目前已开展的长江水资源保护工作，都是由国家和地方政府主导、相关各部门推进实施的，但绿色发展理念尚未深入人心，因而第三方社会组织和群众的力量难以发挥，不利于巩固大保护的实践成果[14]。

3.3 区域统筹管理与协同协调的格局尚未形成

长江流域涉及19个省(自治区、直辖市)，横跨东、中、西部3个区域。由于各区域经济社会发展不平衡、不协调，各地区各部门之间不同诉求所导致的利益冲突也是制约绿色发展和产业转型的关键阻力。在规划层面，沿岸省(市)对长江流域开发以“我”为重、各自为政的思想观念依然突出，“一盘棋”思想并未全方面贯彻，尚未站在长江全流域水安全的角度进行产业规划布局；在水利工程调度运行与管理层面，随着“上蓄、中调、下引”的流域水资源开发利用工程格局逐步形成，跨流域调水与流域内用水、流域与区域用水矛盾日益尖锐，流域水资源统一调度管理亟待加强；在不同区域生态补偿方面，由于长江流域生态补偿仍处在研究探索阶段，无论是补偿机制还是补偿标准及方式，都难以有效协调流域上下游利益受损方和利益获得方的责任和权益，同时，共抓长江大保护背景下流域经济社会发展、生态资产保护的相互作用关系也亟待进一步厘清。

4 适应于绿色发展需求的长江水资源系统性保护总体战略

4.1 指导思想与总体目标

2016年9月，中共中央印发的《长江经济带发展规划纲要》明确提出：“长江经济带发展必须围绕生态优先、绿色发展的理念，把长江经济带建设成为生态文明建设的先行示范带、引领全国转型发展的创新驱动带、具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带”。要求遵循的第一条原则就是江湖和谐、生态文明。要强化长江生态修复，尊重河流演变规律，协调处理好江河湖泊、上中下游、干支流等关系，提高流域生态服务功能，在保护生态的条件下推进发展，实现经济发展与资源环境相适应，走出一条绿色低碳循环发展的道路。因此，长江水资源系统性保护与绿色发展相协调的总体目标应该包括：①资源利用高效，即长江经济带发展产业、企业及其产品应该建立在资源的高效利用与循环使用的基础上，最大化降低对自然生态系统的扰动；②经济发展适度，即以一种适度型的发展方式，实现社会系统与自然生态系统相适应，满足可持续循环的需求；③损耗补偿平衡，即协调各地的生态、经济等利益，实现区域协同发展、合作共赢；④人水关系和谐，即实现经济社会协调、宜居、社会文明、文化传承发展。

4.2 总体布局

围绕长江水资源、水环境、水生态和水灾害问题，在协调长江经济带绿色发展的同时，长江水资源开发保护应把保护和修复长江生态环境摆在首要位置，核心是水的治理，要确保一江清水得以永续利用。在未来30年，长江水资源开发保护的总体布局如下。

4.2.1 以保护饮用水源地水质和提高水资源利用效率为手段，保障供水安全

长江沿岸重化工企业密布，30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5 km内，水源地供水安全存在隐患和潜在风险；此外，用水效率不高，水资源利用方式较为粗放，节水管理与节水技术还比较落后等问题也是长江水资源开发利用中亟待解决的问题。针对水源地的保护，应设立江河湖泊水资源保护带与生态隔离带，转移或清退重要水源区安全风险高、环保管理水平差和技术水平低的企业，优化调整沿江取水口和排污口的规模、数量与位置。对于提高水资源利用效率，在“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的思路下，以水资源承载能力为刚性约束，科学规划经济社会布局，确定科学合理的城镇规模和产业结构，倒逼高耗能企业转变用水方式；同时，制定节水高效的农业灌溉与养殖制度，中下游灌溉农田推广节水灌溉，易旱地区发展旱作农业，提高农业节水效率，建立与水资源禀赋和利用条件相适应的节约用水管理体系。

4.2.2 以控制源头污染物和提升污染物处理能力为手段，从根源上降低水环境风险

随着未来长江流域和长江经济带人口的激增、消费品需求的增加、社会经济的发展及水运的发展，诸如点源污染、面源污染和移动源污染问题将会进一步凸显。降低长江经济带水环境风险最为直接且有效的手段是各类污染物的源头控制。对于点源污染源的控制，一方面通过优化工业布局和调整产业结构，减少长江沿线化工等重污染产业，并提高污染物排放标准和不达标工业企业的整治力度，以促进产业技术升级；另一方面，推动长江经济带城镇污水处理及资源化利用工作，减少污染物入江总量。对于面源污染源的控制，实施生态农业工程和因地制宜地推广循环农业模式，控制和减少农田面源污染、畜禽养殖污染、水产养殖污染和农业废弃物等。对于移动污染源的控制，应提高船舶污染物排放管控标准，淘汰高能耗船舶，推广节能、环保、经济、高效型船舶，同时，完善船舶污染事故应急反应体系，以提升船舶突发污染事件的快速接受处置能力。

4.2.3 以营造近自然水文情势和维系健康江湖关系为手段，恢复长江水生态功能

受长江上游水电梯级开发的影响，河道水文情势会发生改变，进而影响鱼类群落结构和多样性；同时，中下游地区江湖阻隔和生境破碎化也会对鱼类生长繁育带来负面影响。因此，保护和修复长江水生态，恢复长江水生态功能的关键在于营造近自然水文情势和维系健康江湖关系。对于前者，宜制定水量-水质-水生态联合调控方案，在满足发电、航运等目标的同时，维系河流水流流速、流态、挟沙能力等天然特征，维持河道急流、缓流、环流等多样性生境条件和河段的冲刷淤积平衡，以保障目标鱼类繁殖的水文情势；对于后者，在已有河湖水系的基础上，通过疏导、沟通、引排、调度等水系连通工程或措施，改善长江中下游河流、湖泊、湿地等水体之间的水力联系，维持满足鱼类生长繁育需求的流动水体及其相互联系的物质循环通道，进而恢复健康的江湖关系，促进江湖休养生息、维护江湖生态功能。

4.2.4 以旱涝风险的源头规避和旱涝过程的集合调控为手段，破解“人水争地”和“人地争水”矛盾

在经济社会的快速发展背景下，长江流域和长江经济带水土资源开发强度会进一步增加，“人水争地”和“人地争水”矛盾将会日益凸显，“小旱小涝成大灾”现象日趋突出，干旱和洪涝的危险性被人为放大。确保长江安澜是经济高质量发展的重要保障，为此，需进一步降低旱涝风险并提高旱涝事件的应对能力。在旱涝风险的源头规避方面，应在对未来旱涝特征发展趋势进行研判的基础上，进行旱涝灾害风险区划，以此为依据，优化社会经济的空间布局，从源头上降低旱涝灾害风险的暴露性和脆弱性，进而整体上降低旱涝灾害风险；在旱涝过程集合调控方面，需认识到洪水是自然水循环的重要组成部分，拥有水资源的基本属性，既是人们生活和生产重要的水资源，又是改善水环境、修复水生态的水资源。基于这一理念，以地表-土壤-地下立体系统为调控对象、以汛期-非汛期为调控时段、以空间上的立体调蓄与时间上的峰蓄枯补为调控路径，削减洪峰和涝水、增加干旱时段水资源量，充分发挥洪涝的资源化利用潜力及“涝为旱用”的作用。

4.3 主要任务与重点工作

从“全域统筹、局部攻坚、能力提升、人水和谐”的角度，适应于绿色发展需求的长江水资源系统性保护的主要任务与重点工作包括如下4个方面：

(1)在水资源方面。按照“开源与节流并重，节流优先、科学开源、综合利用”的建设思路，提出现代化水网下的水量-水质-水生态配置格局，制定满足跨流域调水水量安全、水质安全、水环境安全和水战略安全的保障方略，持续深入推进节水型社会建设，建立水资源刚性约束制度，严格取用水管理，为长江经济带绿色发展提供水源动力。

(2)在水环境方面。统筹协调上下游、左右岸、地表与地下、城市和乡村、局部与整体、当前与长远、资源与环境等各个方面的关系，优化国土空间布局并推动产业转型升级，开展重点区域和重要水域的保护与修复工作和重大水资源战略工程的生态环境影响评价工作，制定重要饮用水源地与支流源头保护、水功能区水质安全保障、上中下游沿江城市群及化工园区污染防治等方面的对策措施与技术方略。

(3)在水生态方面。通过流域水资源统一调度和区域水资源优化配置，维持生态下泄流量，增加水网连通性，保障区域生态环境用水要求。开展生态调度与重点湖泊湿地的生态保护与面源治理，维护生态系统的生态特性和基本生态功能。提出干支流生态需水安全保障、下游地区岸线洲滩及湿地生态修复以及中下游地区江湖水生态保护与修复等方面的对策措施与技术方略。

(4)在水灾害方面。加强中小河流综合治理及山洪防御、生态防洪工程等方面的建设，协调中下游河流防洪与城镇发展和生态修复之间的关系；研究湿地保护、水旱灾害和洪水资源风险集合管理模式，推广洪水风险管理和洪水保险，提高长江中下游河湖地区的洪水资源综合利用能力、湿地生态环境价值以及水灾害常态化主动防御能力；研究提出适应长江经济带高质量发展和长江大保护要求的长江水灾害系统治理和管理对策，为科学处理洪水与资源利用及生态环境保护关系提供政策支持和法律保障。

总体上，未来10年将水环境得到根本性改善作为主要任务，重点开展长江生态环境大普查、资源环境承载能力评价与水土资源开发格局优化、重点行业节水减排与面源点源污染治理、持续改善生态环境等工作；未来20年将水资源开发保护与经济带绿色发展相协调作为主要任务，重点开展水量、水质、水生态联合调控、产业转型升级、负面清单管理制度等工作；未来30年将水资源开发保护与经济带高质量发展间良性互馈作为主要任务，重点开展洪水与旱涝风险管理、生态补偿机制落实、生态产品价值实现机制制定与实施、流域综合管理体制机制制定与实施等工作。

5 结 语

近5年来，沿江省市推进生态环境整治，力度之大、规模之广、影响之深，前所未有，长江经济带生态环境保护发生了转折性变化，但也必须清醒地认识到长江生态环境面临的形势依然严峻复杂。实现生态优先、绿色发展新定位与新目标，关键在于长江经济带经济社会发展全面绿色转型，这也对长江水资源开发保护提出了新的要求和更高的挑战。在生态环境容量和资源承载能力的制约下，通过保护生态环境实现可持续发展是推动绿水青山转化为金山银山的关键所在，也是将长江经济带打造成为我国生态优先、绿色发展主战场的主要路径。