法治视角下的公路养护巡查工作实践思考

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2019年底，江苏省南通市交通综合执法体制改革完成后，公路部门失去了行政执法的重要管理手段，在管养公路、维护路产路权方面处于不利地位。新形势下，南通市公路事业发展中心通州分中心在养护巡查工作方面率先开展了实践探索,并从法治视角进行了思考，从争议性、重要性及履职性方面展开了阐述和论证。

通州公路养护巡查案例

2020年4月10日17时20分，通州公路分中心平潮养护巡查组组长马忠余在下班途中发现，吉九公路136公里+600米处左侧路面上有大约200多平方米的泥土污染，存在可能导致非机动车滑倒、机动车制动系统失灵等隐患。污染源来自于该段附近的15亩农田2000立方米回填复耕工程。在通知养护值班人员赶到现场处置的同时，马忠余联系了交通综合执法部门，责令泥土运输方负责人停止装运；组织养护企业清除路面污染，采取建便道的的方式不让泥土带入路面，消除了运输车辆密封不严实、未全覆盖，轮胎夹带泥土等安全隐患，避免了重大交通安全事故的发生。马忠余的行为，使该项农田复耕的利民工程真正地做到了复工复产和安全通行两不误。

最终，该案例以“安全责任告知+服务指导监督”的方式解决。具体来说，“安全责任告知”是通州公路中心找到企业负责人，向其宣传企业安全生产主体责任，强化企业法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人的理念。告知企业主责任所在，使其意识到不履行安全生产主体责任的民事和刑事后果，从而增强消除隐患的责任感和紧迫感。“服务指导监督”是通州公路中心指导企业如何履行安全生产责任、识别风险和消除危险源，指导施工方“应该怎么做”和“如何做了放心”，督促施工方增修30米临时便道、配备水车冲洗运输车辆所夹带的泥土，增派工作人员加强夜间进出口路段巡查和现场保洁，确保路面干净和车辆进出安全。

公路养护巡查处置的必要性和重要性

该事件发生后，关注者产生了两种声音。一种意见认为：“根本没有用，养护部门没有执法权，怎么维护路产路权？”“农民没有锄头怎么种地，战士没有枪怎么打仗，纸上谈兵。”“如果宣讲就能胜利，所有执法部门都应该休息，全民学法、用法、讲法什么都能办妥。”另一种意见认为：“改革后公路部门应摆正自己的位子，不应创造条件再去履行应由行政部门履行的责任，只需对路产损坏案件依据民法尽力索赔，对因行政不作为造成的路产损坏案件应向行政部门提起行政附带民事诉讼要求赔偿，不要操心种别人的田，惯坏了行政部门的懒政毛病，依法维护好自己的合法权益是首先应考虑的事情。”“势必造成公路侵权无法及时得到维护，因他人破坏公路造成的安全事故，公路部门还要被追责。”

两种意见“仁者见仁，智者见智”表述了公路部门“不需作为”和“需要作为”的问题。管，没有行政权；不管，“保安全、保畅通”的责任又回避不了。

公路部门养护巡查的目的，是及时确认公路基础设施的安全、完好，包括交通标志、标线、护栏的规范性和可视性，设置是否齐全、完好，如路基有无明显坍塌，路面有无明显坑槽、沉陷、波浪拥包等影响行车安全的病害。对于巡查发现的问题，能处置的需立即处置；不能处置的，立即通知责任部门采取应急措施，发现问题不处置等于没有巡查。因此，养护巡查处置作为公路部门发现安全风险、化解安全隐患的重要工作手段，具有必要性和重要性。

从“巡查”角度讲，公路部门必须有所作为，提高公路养护巡查质量。

2016年10月20日，在通州五接镇发生了一起行人误行溺水死亡案件。当日17时，市民钱某某骑电动自行车途经沿江公路回家，向右斜对着河道直行，坠入原架空楼板下方的河道内，被打捞上岸时已无生命体征。据庭审，事发路段原为一家超市，后因拆迁导致斜坡直接入河。11月9日，公路管理站根据交警、城管部门通告，在事发路段17.6米宽路肩设置了9根警示桩。2017年7月10日，法院判决：超市营业用房紧临沿江公路，拆除后形成约17.6米宽的支路口，改变了原有的地形和路况，导致过往行人有可能误认为是支路口。五接镇人民政府未履行“及时向公路管理或养护部门通告、消除安全隐患”的义务，导致损害后果发生，存在一定过失；公路管理站作为交通设施养护单位，在营业用房拆除后的合理时间内，未履行“应当在有临水危险路段按国家标准设置警告标志和安全防护设施”职责，也存在一定的过错；钱某某为完全民事行为能力人，其坠河溺亡自身也存在重大过失，因此可减轻侵权人的赔偿责任。最终，五接镇人民政府、公路管理站各承担5%的管理责任。

从上述案例中，可以看出养护巡查质量的重要性。巡查人员遇到或者发现公路物理状态发生变化的，应担当起应有的责任，及时做到“在一线发现问题、问题在一线解决”。

从“履责”角度讲，公路部门必须有所作为,需要为“生命至上”尽责。

2015年，陕西省咸阳市发生“5·15”特别重大道路交通事故，一辆大客车下坡时左转弯失控，从淳化县道淳卜路冲下悬崖，造成35人死亡、11人受伤。

经查，引发该事故的主要问题包括弯道、临崖路段未设置护栏；监督站对改建工程质量监督不到位，未发现建设施工违反设计文件、安全防护设施缺失；项目招投标时未将已批复设计文件中的安全防护设施等项目纳入招标范围；未按设计施工并申请项目整体竣工验收，造成安全防护设施缺失，安全防护能力不足等。该事故的结果是交通运输企业、交通管理部门，以及公安交通等相关人员被采取措施，其中淳化县交通运输局公路股股长，因涉嫌玩忽职守罪被检察机关立案侦查；西安市、咸阳市公路运输相关分管领导被给予党纪、政纪处分。

该案例说明了履行好法定职责的必要性，相关部门和人员应按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程养护公路，保证公路处于良好状态。

江苏省省道510线中间分隔带设物理隔离（摄影：许建）

如何更好地履行好巡查处置工作职责

牢固树立“养护巡查就是安全隐患排查”和“以法治路”的理念，摆脱行政思维，养成遇事找法的意识和化解难题的能力，强化监督、检举、追诉、人格和许可5项权利的运用，以民事主体身份依法维护路产路权，为人民群众美好生活提供可靠的公路安全保障。

加强用法普法，依法规选用监督权

《民法典》第八十六条规定：营利法人从事经营活动，应当遵守商业道德，维护交易安全，接受政府和社会的监督，承担社会责任。

新形势下处置涉路事件，公路部门要突破常规思维界限，注重法治宣传与实践，学习民法典、安全法、行政法等，熟悉和运用行业治理、安全生产、行政执法等法律法规和行业规范，勇当公路路产保护先行官。对非公路职责范围内的，采用法治视角处理问题，行使好社会公众监督权，要求涉事单位和个人遵守社会公德，承担社会责任，将安全风险隐患消除在萌芽状态。这种监督权与公路法规定的监督检查和养护监管是不同的概念，其没有处罚权和强制性，能否顺利解决问题，考验的是公路人的理论水平和沟通能力。

强调齐抓共管，依法规选用检举权

江苏省南通市公路事业发展中心通州分中心工作人员测量斜中桥（摄影：胡锦华）

《公路法》第七条规定：任何单位和个人有权检举和控告破坏、损坏公路、公路用地、公路附属设施和影响公路安全的行为。《安全生产法》第七十一条规定：任何单位或者个人对事故隐患或者安全生产违法行为，均有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告或者举报。

公路点多、面广、线长，需要交通综合执法、公安交通管理部门的齐抓共管，包括司法部门的法治保障，才能保障公路完好、安全和畅通。公路与交通综合执法（包括公安交警）建立“责任共同”沟通协调机制，形成合力，发现涉路违法行为直接抄送执法部门处理，消除安全隐患。在机制未建立前，遇到紧急情况可参照12345、96196热线模式，包括使用“隐患随手拍”App行使检举权，转交相关执法部门查处，来证明公路部门做到尽责履责。

加强证据收集，依法规选用追诉权

《公路法》第八十五条规定：违反本法有关规定，对公路造成损害的，应当依法承担民事责任。《民法典》第一百二十条规定：民事权益受到侵害的，被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任。

据规定，追诉民事、行政及刑事责任都需要提供相关证据。因此需要形成收集证据的习惯,使用车载记录仪、手机、勘察记录仪等设备记录资料，保证自己尽责履责和尽责免责，它既是养护单价类项目计量的依据，也是向侵权人追偿路产损失，甚至是司法移送的依据。没有证据，任何民事和司法手段都难以实现。

加强安全保护，依法规享用人格权

《民法典》第九百九十条规定：人格权是民事主体享有的生命权、身体权、健康权等权利。《安全生产法》第五十四条、五十五条规定：从业人员在作业过程中，应当正确佩戴和使用劳动防护用品；应当接受安全生产教育和培训，增强事故预防和应急处理能力。

2015年7月31日，在江苏省盐淮高速公路盐城段，一辆卡车撞上停在路边的公路养护工程车，造成4人死亡、4人受伤。该案例说明，公路安全风险隐患无处不在、无时不在，公路从业人员的生命权、身体权和健康权极易受到损害。

因此，即使公路巡查车辆警灯和执法制服被撤销，公路部门也要规范现有养护巡查警示标识和其他劳动防护用具的使用，以保护养护从业人员人身安全。

强化职责履行，依法规活用许可权

《安全生产法》第六十条规定：对擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理等。《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》第三十三条规定：故意毁坏公私财物，造成公私财物损失五千元以上的、毁坏公私财物三次以上的、纠集三人以上公然毁坏公私财物的，应予立案追诉。

交通综合执法体制改革后，南通公路部门承担许可核查工作。2020年12月，江苏省道225线一起道口接入公路未作硬化处理，造成路面污损，被江苏省第三方安全管理监督检查发现并要求整改。公路部门被要求硬化一个未经许可、违法设置的道口，真的有点冤。经议，公路部门采取了水马封闭道口的方式处理并取得成效，交通综合执法大队通知业主无许可手续不得擅自开通。此间，业主如损坏水马，需接受行政处罚；损坏3次者以破坏交通设施和故意毁坏财物报警处理，且有可能被追究刑事责任。这样处理，公路部门做到了尽心尽责，也最大程度地实现了尽责免责。