电网空间资源综合利用策略

魏思泽 吴望冰

1.杭州市规划设计研究院 浙江 杭州 310000

2.国网浙江省电力有限公司杭州供电公司 浙江 杭州 310000

1 引言

土地是城市空间赖以发展的重要资源，具备稀缺性、高价值的双重属性[1]。杭州市作为长三角重要中心城市，“G20峰会”举办以来城市形象更上一台阶，土地价值愈加凸显。以2020年土地出让情况为例，杭州市区土地出让金收入已达2514.5亿元，仅次于上海居全国第二，平均地面价也高居全国第四[2]。

城市化早期由于土地价值低廉、社会经济发展薄弱，高压电力线路大量采用架空敷设、高压变电站多采用对景观影响较大的户外式。随着土地价格攀升、景观品质要求提高，近年政府对建成区内电力高压架空线“上改下”、变电站户内化改造需求愈加强烈。现状架空线和户外式变电的改造不仅有力于提升城市空间景观，同时将释放出大量可用土地资源。根据统计，杭市区规划建设区范围内尚存35-220千伏架空线路长度1141公里，涉及规划地块213公顷。现存高压架空线路和户外式变电站空间已然成为城市发展重要的空间资源。因此如何盘活存量空间资源，实现供电公司和属地政府的双赢，将是需要探究的重要课题。本研究将在借鉴其他城市工作经验基础上，结合杭州市实践，提出电网空间资源的利用路径。

2 综合利用意义

电网空间资源合理利用是城市发展的必然路径。经过改革开放四十余年的发展，国内主要城市经历了史无前例的大规模城市化过程，空间不断突破原有城市肌理，边界不断外延，完成尺度上的“小”到“大”。但随着城市发展空间的不断减少，无序的向外发展模式逐渐受到诟病。城市由向“外延伸”转变为“内部提质”成为未来发展共识，完善城市框架、提升空间品质、重塑经济地理，将是未来城市重点的发展方向。电网空间资源是城市空间要素之一，且多占用内部优质空间，因此利用好电网空间资源是城市“内部提质”的重要抓手。

电网空间资源合理利用是资源提质增效的内在要求。以杭州域范围，现运维35至220千伏输电线路788回、长度7082公里，廊道637条、长度4763公里、总投影面积166.3平方公里。虽然大量的架空线路位于城市外围空间，但仍有大量线路遗存于城市中心区域。根据统计杭州市核心区（上城区、西湖区、拱墅区、滨江区）及钱塘区现存35-220千伏电力线路长度232公里，电力线路廊道69条，廊道投影总面积达到780万平方米。近年来随着核心区开发的深化，土地资源逐渐稀缺，土地经济价值增长迅速，架空廊道的存在不仅直接暂用空间同时一定程度上影响周边土地价值，因此通过合理的手段盘活这部分资源则意义重大。唤醒的资源是最优质的资源，只有通过资源综合利用，实现闲置土地利用，才能获得资源效益最大。

图1 杭州市城区某待开发区块土地与电力架空廊道关系比对

3 经验借鉴

3.1 北京：政企合作，财政支持、精简审批

2011年5月19日，北京市要求五环以内城五环路以内城市道路、规划新城范围内城市道路以及市人民政府确定的其他区域(以下简称埋设入地区域)，不得新设置架空线[3]。

2017年，北京市提升城市景观、优化城市空间，开展核心区块大范围的上改下工作，计划完成127公里主次干道高压线路的入地。从项目推进过程看，处理好政府和企业关系，获得财政支出和审批的简化是项目快速落地的重要保障。

政企合作，财政支持。以2017年为例，市区两级管委2017年架空入地58项工程，总投资金额7.784亿元，市财政承担2.704亿元，市发改委承担2.25亿元，西城区政府承担0.199亿元，东城区政府承担0.296亿元，电力公司承担2.335亿元。

一会三函，联审联办。项目启动前召开相关部门审查会以及前期工作函、设计方案审查意见函、施工意见登记函。根据北京市政府规定，满足前述四项条件即可开工，部分法定审批手续则可推迟至竣工验收阶段，从而大大缩短施工审批时间。同时，由于园林、路政、交通等多部门的施工审批也手续繁琐且相距较远，会给项目进程带来大量时间成本，为此推动用“联审联办”制度，北京市架空入地办同时组织园林、路政、交通等多个部门集中到一起，实行一站式审批，快速完成了24类736项行政审批手续，也为工程实施争取了大量的宝贵时间。

3.2 上海：立法规范，市级财政统筹

2018年，为推进本市电力架空线入地整治工作上海制订了电力上改下整治的资金管理办法，以立法形式明确架空线入地项目资金补充情况[4]。

资金来源：上海市电力架空线入地整治项目市级资金由市财政预算统筹安排。

支持范围：在重要区域、内外环线连接干道和内环主要道路，经市架空线入地和合杆整治指挥部(以下简称市指挥部)认定的既有道路电力架空线入地整治项目，纳入市级资金支持范围。

支撑方式：由市级资金支持项目前期费等费用和工程费。其中：(1) 变电设备拆迁费用、占率复绿等前期费用由区级政府承担，超出每公里2000万元的部分由市级资金给予补贴。(2) 工程费用工程费原则上由市级资金按照电力架空线入地整治项目概算定额的2/3比例予以安排，其余工程费电力公司承担。(3) 土建部分可由区负责实施，建成后移交国网上海市电力公司。电力公司可参照上海发改委制定的定额收费标准(沪发改价管〔2012〕21号)给予区适当补偿。

4 杭州实践

4.1 廊道资源利用

杭州市某郊区新城为例，现状有35-220kV架空廊道16条，其中具备综合利用条件的廊道6条，廊道长度21.4公里。项目前期供电公司通过该新城范围内的高压架空线路梳理，积极与规划部门获得城市用地规划，准确厘清廊道空间涉及土地资源规模。经过统计线路迁改后可释放土地61公顷，结合所释放土地规划属性和该新城近期土地出让数据，预测线路迁改后预计受益达28亿元，其中政府与供电公司受益分成为3:1。项目由新城政府提出，电力公司和规资部门积极配合，最终实现电力公司、所属区政府经济效益以及社会效益的三方共赢。

4.2 站址资源利用

某220千伏户外式变电站占地37.9亩，地处老城区投产于1996年。随着区域开发的推进，原本户外式的建设形式阻碍周边土地利用。根据该区块控制性详细规划，变电站影响周边8宗土地的开发。近一年来周边已出让住宅地价4550万/亩、商业地价2600万/亩。

通过电力公司与属地政府达成最终方案，属地政府出资5.5亿元迁建变电站并完成周边4宗土地出让，获取土地收益1.3亿元。电力公司取得新站址西侧商业用地开发权，电力资产增值约3.5亿元，商业用地价值约4.5亿元。

在此过程中属地政府虽然承担大量的变电迁建成本，但从释放的土地中获取更多经济效益，于此同时进一步提升区块景观，实现社会效益的提升。而电力公司作为资源原有资源的占有者，在提升电力供给安全性的前提下，实现电网空间从资源到价值的实现。

5 策略研究

5.1 重点抓住“两方面影响”和“三个关系”

两方面影响：一是对电网运维和检修的影响。架空线路“上改下”后，增加了运维检修成本，电力公司做好经济技术经济方案比较，强化综合利用方案论证。二是综合利用对电网规划和建设的影响。综合利用会带来电网廊道规划的不确定性，容易造成电网建设困难的局面，需选择在合适区域开展，并及时调整规划策略。

需妥善处理好三个关系：一是处理好供电企业与政府需求的关系。充分了解和满足政企双方诉求，才能形成合力，最终实现合作共赢。二是处理好与安全和效益的关系。充分考虑安全、经济、技术等因素，合理制定实施方案，才能保障电网安全运行水平和公司经营效益。三是处理好与电网发展的关系。只有科学安排推进节奏，适应社会、电网、公司三方发展不同阶段的需求，才能实现资源利用价值的最大化。

5.2 摸清现状资源存量，判断资源价值

电网资源利用的动力之一是经济价值，只有实现企业和政府经济价值的双赢才能有效推动资源的转化。因此应详细摸清存量电网资源的规模，并对电网资源价值进行评估。

电网空间资源主要由变电站和架空线路两部分组成。变电站部分以点为主，主要对地方政府有迁改意向或电力公司有技改计划的变电站，梳理可转化为资源的存量户外变用地。架空线部分则以“整区整片”统筹考虑，价值从“廊道保护区投影面积”和“廊道影响地块面积”两个维度分析。充分对接各片区控制性详细规划，结合廊道影响地块的规划用途属性。对于各电力廊道情况进行个性化分析，厘清可利用资源。

电网资源资源（可用变电站、廊道用地）价值，可结合区域出让土地价值进行判断。以杭州钱塘区为例，区域内共有架空线33回，线路总长度107公里，占市区线路总长度的46%，廊道总面积514万平方米，占杭州市区廊道总面积的66%。可通过对于涉及区块的土地利用规划进行比对，扣除永久基本农田等不可开发土地，判断可利用廊道面积约11.7万平方米。再根据区块控制性详细规划进行比对，架空廊道共涉及待出让地块36宗，待出让地块总面积668万平方米，其中规划住宅用地85万平方米，规划工业用地562万平方米。结合廊道涉及地块周边各类土地出让价值，对土地价值进行评估，最终测算资源价值总量可达到280亿元。

5.3 遴选典型项目，形成示范效应

充分对接政府开发计划、土地出让计划等因素，着重在近期开发的新区、城市更新区域遴选示点项目。

发挥试点优势，进一步优化完善和总结提炼前期试点经验，争取政策与资源倾斜，形成风险可控、收益可观、操作可行的电网资源综合利用范例，优先在中心城区、重点发展板块等电力廊道资源价值高的区域试点应用，提高回报率。注重普遍培育，鼓励和支持在现有电网资源综合利用样式的基础上，因地制宜，努力开拓创新、开源开放，探索更多更好更优的资源综合利用模式，实现新的突破。

5.4 探索合理的效益形成模式

主要考虑收益形式、操作模式和参与主体等方面问题。

一是收益形式：主要分资产、资金两种。资产形式的收益，有利于缓解供电公司建设压力，加快变电站落点和廊道布局；有利于灵活开展储能、充电桩等非监管业务和市场化业务，支撑高弹性电网建设；有利于解决供电公司小型基建建设。资金形式的收益，有利于提高电力公司经营指标和投资能力。

二是操作模式：主要有资源补偿和合作共享两种。资源补偿主要指直接获得资产或资金的补偿，时间周期较短，在目前“上改下”和变电站迁建中广泛使用；收益共享主要指电网投资公司和政府做地单位组建联合体，通过土地投资取得收益，收益率较高。

6 结论

本文通过对北京、上海等先进城市电网资源利用经验分析，结合杭州市已实践的廊道、站址资源利用案例，从处理政府企业关系、资源价值和项目遴选、效益形成模式等方面提出电网资源利用策略。