浅谈国土空间规划评估的必要性——以人均建设用地面积为例

戴敏

北京中冶设备研究设计总院有限公司 北京 100029

1 对城乡规划时代的回顾

1.1 评估体系梳理

(1) 城市总体规划评估的法律地位

自2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四章第四十六条规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。”第一次在法律层面确定了城市总体规划评估的地位[1]。

(2) 相关规章

2009年住建部发布的《城市总体规划实施评估办法(试行)》（以下简称《试行办法》）中，对城市总体规划实施评估的时间和内容等进行了规定：“第六条：城市总体规划实施情况评估工作，原则上应当每2年进行一次”。“第十二条 (三)各项强制性内容的执行情况”。

上文“各项强制性内容”中的具体内容，在2006年4月1日起施行的《城市规划编制办法》中第三十二条进行了详细描述，但仅“人口容量”与“人均”有关，其他都是“绝对数量”，而非“人均数量”。

(3) 存在问题

① 评估机构

根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，城市总体规划的评估机关也是城市总体规划的组织编制机关。这种运动员与裁判员合二为一的情况，是否容易造成一叶障目的问题。在评估这件事上，是否应该采取“批评与自我批评”相结合的方法。除了内审，如果适当引入外审机制是否会让“只缘身在此山中”的情况得到缓解。

② 评估内容

人口确实只是一个预期性的指标，不可能实现控制性要求。但既然在编制规划时，对建设用地的控制是以人均建设用地面积与人口总量结合来进行总量计算，在评估中是否应加入人均指标才比较合理。否则很容易出现“吃空晌”的问题。

③ 评估周期

国民经济和社会发展规划目标的完成，需要以各类建设用地的布局为空间载体。

各级政府每年都会进行政府工作报告，总结一年来的各种工作的完成情况。其中也通常包含城市建设方面的情况，例如完成了多少面积的棚户区改造，完成了多少面积的产业园建设等。

城乡规划的评估，是否应该与国民经济和社会发展报告的周期保持一致，这样才更有利于实现社会经济发展的目标。

④ 评估结果处理

目前在法律法规层面，虽然对规划评估有所涉及，但对评估结果的处理并没有详细的规定。这就使得即便评估结果与规划目标南辕北辙，都难有及时修整的可能。也令评估这件事情，有些鸡肋。

⑤ 评估对新规划的影响

在当期规划的评估都成为鸡肋的现状下，评估结果对新的规划更是毫无影响。以涿州为例，涿州市城市总体规划（2004—2020年）还没到期，便由于种种原因，开始新一轮的规划。2016年12月30日河北省人民政府对《涿州市城乡总体规划（2016-2030年）》的批复中确定“到2030年，涿州市城乡居民点建设用地控制在185.38平方公里以内，中心城区人口控制在80万人以内，城市建设用地控制在85.38平方公里以内。” 然而，涿州的人口在2020年也仅仅28.23万，并没有实现2004版总规的目标，在新一轮规划时，是否应该考虑这些未完成的目标，之所以没有达标的原因，并据此制定更加符合现实情况的目标。

不过，2016版总规还没实施，2018年9月12日，涿州市又召开了城乡总体规划（2018-2035）编制工作启动会。

还没来得及评估，规划已经更新了。相信如此频繁的规划编制的必要性，是经过评估的。但这个评估的科学性，不得不让人思考。

1.2 规划编制时的常见问题

城市规划编制的正常流程是：通过计算新增人口数量，确定新增建设用地的数量，再进行规划编制。但实际工作中，常常会出现 “逆推”的工作流程，具体体现为：先确定一个新增建设用地面积，规划编制者通过各种方法算出相应的新增人口。然后编制规划，向上报审。

这种工作流程导致，在规划编制阶段，规划的编制者就已经可以预料：最终的人均建设用地，一定会超过规划指标。然而，由于人均建设用地这一指标并非规划的控制性指标，也不在评估指标体系中，因此，面对可以预见的数据，规划编制者往往会选择视而不见。

人均建设用地这一指标可以被忽视的原因在于其较低的“指标低位”。《城市规划编制办法》对城市建设用地仅限定“规划期限内城市建设用地的发展规模”而未对人均建设用地面积有强制性限定，这就很容易让规划编制者“有机可乘”。众所周知，新增建设用地面积的增加，意味着财政收入和国民生产总值的增加，是规划的组织编制者最重视的数据。虽然这一数据被规划期末人口限制，但人口增长的计算方法众多，总有一种能得出规划编制者想要的数据。业内有一句调侃的话是：如果把所有城市的规划人口加起来，中国的人口容积率都要达到2.0了。

1.3 规划评估忽视的角落

《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）[2]中4.1.1~4.1.5将城市分为四类，对规划人均建设用地面积进行了规定：人均60~120平米。其中，4.1.5规定：边远地区和少数民族地区中地多人少的城市，可根据实际情况确定规划人均建设用地指标，但不得大于150平米每人。

这一条文的规定，只在规划编制阶段，计算城市建设用地面积时起到作用，此后便退出“规划舞台”。一个不被评估的指标，其约束力极为有限。

回顾这些年来我国各个城市的发展，人均建设用地面积始终保持在较高水平，土地集约利用几乎成了一句空话。

2 案例分析

本文试图通过对具体案例的分析，来说明在城乡规划时代，由于规划评估的不完善，而导致了规划目标与现实出现巨大差距。

2.1 研究方法

(1) 样本选择

为了说明规划目标与现实存在巨大差距这一现象的普遍性，本文计划在华中、华南、华北、华东、华西五个地区中各自随机选择一个县级市，观察其相关数据。

但由于华南地区相关规划数据难以查找，最终仅选取四个城市。

(2) 指标选择

本文选择“人均建设用地”这一指标的规划数据与现实数据进行对比，来说明缺乏评估的指标，是怎样自我放飞的。

各规划的“人均建设用地”规划数据较难查找，本文以当年的规范数据代替。而现实数据则可以由现实的城区人口数量与城区建设面积经过计算得出。

(3) 期末年选择

由于查到的规划期末年多为2020年，且2020年的现实数据已经可以在统计年鉴中查到，因此期末年定为2020年。

(4) 人口对比

造成“人均建设用地”这一指标的规划数据与现实数据有较大区别的主要原因是“吃空晌”。这一“结论”的得出，并非先有了统计数据，对数据进行分析而得出的，而是笔者在编制规划的过程中经历的。因此，本文想要着重对比一下人口问题，在对比数据中增加了规划人口与现实人口的对比。

2.2 数据分析

(1) 数据对比

本文对比的数据主要有：

① 规划人口（若干年前的城市总体规划中确定的至2020年的规划人口）与现实人口（2020年的实际人口）的差距。

② 规划人均建设用地面积（规范值）与现实人均建设用地面积（2020年的实际人均建设用地）的差距。

通过这两组数据，来观察规划的完成情况并验证现实数据与规划数据差距较大的原因。

表1 部分城市规划数据与实际数据对比

(资料来源：规划人口数据来自：宜都市城乡总体规划（2012-2030年）、涿州市城市总体规划（2004—2020年）、共青城市城市总体规划（2012-2030年）、旬阳县县城总体规划（2010-2030）。其余数据来自：中国城市建设统计年鉴2020、2020年旬阳县国民经济和社会发展统计公报。)

数据说明：根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）[3]的要求，这些城市的人均建设用地都应该控制在115 m2/人以内（本文不具体区分指标级别，均按照最高标准计算）。由于涿州、旬阳的规划编制时间早于2011版规范，因此按编制规划时适用的标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）中的最高数据（120 m2/人）进行计算。

(2) 数据分析

通过数据可以看出，人均建设用地的规划完成情况，没有一个城市合格：其中，最高超标达63.9%。

观察人口增长的情况，也都没有完成预期规划目标。

由于建设用地总量是控制性指标，通常不会超标。因此以上数据可以说明，导致人均建设用地面积超标的主要原因，就是人口增量的未达标。

人口增长与规划数据相去甚远，但新增建设用地已经足额完成规划指标。这就会导致人均建设用地面积远远超出规范要求，无法实现集约利用土地资源的目的。

这一现状与原因，其实都是在规划编制阶段，规划的编制者就可以预见的。本文只是通过实际数据，证明了这一问题的不可避免。

(3) 现状人口问题

事实上，各地已经采取了很多措施来努力完成人口增长。例如，众多县级市规定，只有户籍在本市的学生才可以参加中考。这就导致，如果村里的孩子想上高中，必须在市区落户，而在市区落户的条件必然是在市区买房。这一政策可谓多赢。第一，农村户口迁出后，需要退出宅基地和农村集体经济分红等。第二，促进城市化水平提高，有助于城市新增人口指标的完成。第三，有利于维持房地产的稳健发展。

即便各地政府采用了各种方法来增加城镇人口，最终数据仍然不是很乐观。

除了绝对数量的城镇人口未能实现预期指标，城镇人口还存在相对数量的下降（“逆城镇化”）。例如，共青城市第七次全国人口普查公报中的数据显示：“全市常住人口中，居住在城镇的人口为143451人，占总人口的73.68%，与2010年第六次全国人口普查相比，城镇人口增加79969人，城镇人口比重下降2.74个百分点。”虽然“逆城镇化”这一现象可能只是个例，但也说明，一味追求城市建设用地的增加，并不一定符合城乡居民“用脚投票”的现实需求。

3 国土空间规划时代的规划评估

3.1 城乡规划相关文件

(1) 市县国土空间开发保护现状评估技术指南（试行）

自然资源部于2019年7月发布的《市县国土空间开发保护现状评估技术指南（试行）》中规定：“评估工作自2019年起每年开展。应选择有一定水平的技术单位或组织专家、委托第三方机构具体承担实施。”在附件1中，明确了人均应急避难场所面积、人均城镇建设用地面积、人均农村居民点用地等人均指标。

这一文件，对规划的评估周期、评估机构、评估指标进行了修订。将原有的两年一评估改为每年开展，评估机构也引入了第三方机构。在评估指标中，也增加了各类人均指标。

(2) 市级国土空间总体规划编制指南（试行）

自然资源部于2020年9月发布的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中，“附录E规划指标体系”中，明确了市域及中心城区的“人均城镇建设用地面积”为约束性指标。

此外，“附录E规划指标体系”中还有其他13项约束性指标：生态保护红线面积、用水总量、永久基本农田保护面积、耕地保有量、建设用地总面积、城乡建设用地面积、林地保有量、基本草原面积、湿地面积、大陆自然海岸线保有率、道路网密度、公园绿地、广场步行5分钟覆盖率。

这些编制的约束性指标，必然会是评估中重点考察的指标。建设用地总面积与人均城镇建设用地面积的双重约束，一定可以让土地集约利用不再是纸上谈兵。

3.2 土地利用相关文件

国土空间规划时代将将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划三规合一，在规划编制阶段，也要更多考虑土地利用规划的相关问题，其中很重要的变化是，在土规领域，建设用地的指标投放，一直是“按年供应”。

2021年4月，国务院修订通过《中华人民共和国土地管理法实施条例》，第四章第十六条明确：县级以上地方人民政府自然资源主管部门应当将本级人民政府确定的年度建设用地供应总量、结构、时序、地块、用途等在政府网站上向社会公布，供社会公众查阅。

这一文件，使得国土规划在考虑近期建设时，也要统筹考虑每年的建设用地增量情况。

3.3 规划评估展望

或许随着各类政策文件的进一步细化，将土规与城规更紧密结合的之后，就会出现需要每年评估人均建设用地等指标的情况。并且制定奖惩措施，例如超标太多便不再投放建设用地指标，只能通过盘活存量来解决。

事实上，各地都有为数不少的建设用地存量。每个城市都不免有烂尾楼，甚至闲置两年要被无偿收回的土地。即便是北京这种寸土寸金的特大城市，在北三环这种“中心城区”都有至少两座大型商场闲置了一年以上。

相信随着国土空间规划相关的各类规范文件的不断完善，在编制国土空间规划的阶段，就能更科学地利用土地。通过每年的规划评估，可以让规划的实施更加落地，不再是墙上挂挂，而是真的能够实现一张蓝图绘到底，让规划图纸也变成“施工图” 。