广东省“一河(湖)一档”建立工作浅析

杨 冰，岑栋浩，黄 东

(1.广东省水利水电科学研究院，广州 510635；2.华南理工大学 土木与交通学院，广州 510641)

1 概述

“一河(湖)一档”是反映河湖自然特征、开发利用与管理保护情况及变化动态的各类静态、动态信息数据集合，是全面了解和掌握河湖状况最基础的数据信息资料[1]。“档案”内容包括流域汇水面积、多年平均径流量、河湖自然属性、河长信息、取用水、排污、河湖水质、水生态、岸线开发利用、河道利用、涉水工程和设施等水利基础信息。

建立 “一河(湖)一档”，就是在梳理河湖水系树状结构的基础上，全面、完整梳理和掌握各级河湖自然属性及河长的基础信息，并建立河湖水资源、水生态、水环境、水域岸线开发利用、涉水工程和设施的动态台账[2]。“一河(湖)一档”的建立为压实各级河长湖长履职提供了重要基础资料，可为河湖管护提供重要的决策支撑。

2 广东省“一河(湖)一档”建立情况

2.1 建档基础

广东省河流众多、水网密布，为全面、完整梳理广东省河湖自然属性及河长的基础信息，建立河湖水资源、水生态、水环境、水域岸线开发利用、涉水工程和设施的动态信息台账，2019年3月至2021年6月，历时27个月，广东省河长办组织全省21个地级以上市对广东省境内的河湖库进行了首次建档。工作主要分为3部分：① 前期准备，包括前期调研与资料收集、方案制定与说明、试点工作、培训与技术指导；② 档案建立与审核，包括省市县分级建档与系统填报、技术指导、阶段性成果整编、研发审核系统、成果审核、成果修改完善、外业抽查(自查)、查缺补漏；③ 成果汇总整编，包括基础信息、动态汇总信息与动态分类信息整编、成果报告与图表册编制。

2.2 建档主要成果

“一河(湖)一档”建立工作在我省首次开展，属于开创性的工作。经过首次建档历程，省市县各级积累了丰富的基础信息收集、整理、汇总、填报、审核等经验。建档工作成果主要包含3个方面：① 配合水利部完成了575个市县级河湖档案建立试点工作，其中：广州市县级试点对象437个：县级试点河流364条，县级试点湖泊28个，县级试点水库45宗；阳江市市县级试点对象138个：市级试点河流1条，市级试点水库5宗，县级试点河流19条，县级试点水库113宗。② 完成了广东省境内设省级、市级、县级河(湖)长的河湖、水库的档案建立工作。③ 完成了技术文件的编制、技术培训、技术指导及答疑、成果审核及修改完善、成果现场抽查、成果汇总整编等工作，编制完成了《广东省“一河(湖)一档”建立工作报告》《广东省“一河(湖)一档”成果报告》《广东省“一河(湖)一档”成果图集》《广东省“一河(湖)一档”建立审核报告》《广东省“一河(湖)一档”建立抽查(自查)报告》《广东省“一河(湖)一档”成果汇编》等系列成果。

2.3 建档数量

经统计，截至2021年6月，共组织建立全省河湖库档案5 551份，占全省河湖名录总数的23%，河湖名录中登记的省级、市级、县级河长负责的河湖库已全部建档。其中河流档案总数量4 516份，省级河流档案5份，市级河流档案296份、县级河流档案4 215份；湖泊档案总数量123份，省级湖泊档案1份，市级湖泊档案29份，县级湖泊档案93份；水库档案总数量912份，市级水库档案110份，县级水库档案802份。共计填报档案指标数量为101 182项，仍有6 447项因数据无法获取或指标定义不明确等原因暂未填报。已建档河流的总长度达35 146.62 km，占全省河流总长度的34%，其中省级建档河流长度为2 097.12 km，市级建档河流长度为7 036.58 km，县级建档河流长度为26 012.92 km；已建档湖泊的常年水面面积达72.21 km2，占全省湖泊总面积的95%，其中省级建档湖泊常年水面面积为6.10 km2，市级建档湖泊常年水面面积为47.05 km2，县级建档湖泊常年水面面积为19.06 km2；已建档水库的总库容达341.43亿m3，占全省水库总库容的75%，其中市级建档水库总库容为208.42亿m3，县级建档水库总库容为133.01亿m3[3]。

2.4 工作亮点

1) 加强组织推动，发挥联动合力

广东省在开展“一河(湖)一档”建立工作之初，由于部分市县财政资金紧张，加上河长办对此项工作的重要性了解不够，导致建档工作进展滞后。2019年12月省河长办在广州组织全省技术培训，2020年6月省河长办发文督促加快推进建档工作，一系列措施保障建档工作引起了当地河长办的高度重视。在建档前期准备阶段，省河长办积极收集省国土资源厅、省统计局、省环境保护厅、省住房和城乡建设厅、省农业厅、省林业厅、省气象局、省国土资源测绘院等河长制成员单位以及水利厅内部处室的相关资料。同时，将建档工作与河长制年度考核挂钩，明确目标责任。

2) 强化技术指导，共克建档难症

本次建档工作量大、范围广、技术含量高。针对市县级技术力量薄弱的问题，省河长办在统一对县级以上技术人员进行了集中培训的基础上，省级技术支撑单位还对技术力量相对薄弱的市县进行单独培训或指导，并不定期下派技术小组进行技术帮扶，还编制下发了《广东省“一河(湖)一档”建立工作大纲》《广东省“一河(湖)一档”建立实施方案》等技术文件；同时，为及时解决市县在建档过程中遇到的难题，省、市、县3级开设技术交流群，并定期将交流群中反映的问题进行统一的解答、整理下发答疑文件，有效解决了普遍存在的问题；为解决全省在建档信息录入水利部系统过程中遇到的问题，省级技术人员及时梳理共性问题，分阶段录制技术指导教程视频供市县人员参考和学习。形式多样的指导方式有效破解了各项建档工作中的技术难题。

3) 严格质量把控，优化档案内容

在河湖档案建立工作中，技术是基础，质量把控是关键。广东省在一开始就牢固树立了质量第一的意识，把质量控制贯穿于河湖档案建立工作的全过程。质量审核遵循“全面性、规范性、完整性、合理性”的审核原则，各地市从初始提交审核到成果完全满足质量要求，需经过“审核—修改—再审核—再修改……”的流程反复修改完善，层层把关，审核工作扎实有效[4]。针对河湖档案建立工作基层技术力量薄弱的特点，为解决海量档案数据审核中的重点和难点问题，也为减少各级河长办人工审核的工作量，专门研发了“广东省一河(湖)一档审核系统”。该系统实现了前移审核关口、统一审核标准、提高审核效率、进而保障建档信息资料的目标，为全面提升广东省第一次河湖档案建立成果质量，发挥了积极作用。

3 广东省“一河(湖)一档”建立工作重难点

3.1 档案数据填报内容有限

根据水利部河长办下发的《“一河(湖)一档”建立指南(试行)》(以下简称《指南》)要求[5]，河湖档案信息中“必填项”偏少，主要为河湖名称等基本要素，“水源地水质类别”“岸线长度”“取水口位置”“取水用途”“排污口位置”“排污口排放单位”“水功能区范围”“水功能区年达标次数”“水库库容”“水库管理单位”等相关动态信息均为“选填项”。另外，《指南》中部分填报项是基于全国情况设置的，不适合广东省情况，例如河流档案基本信息表中的，河流汇水面积指标，对于珠三角网河区的河流无法准确统计出河流的汇水面积。因此，如何结合广东省实际情况，识别“可填报项”和“无法填报项”；如何督促各市县对河湖档案信息的“选填项”应填尽填，以此达到提升工作效率的目的是本次建档工作的重点。

3.2 档案数据获取难度较大

“一河(湖)一档”建立，涉及的河长制其他成员单位数据主要包括：环境保护部门负责的河流(段)水质类别及各类水质的长度占比、排污口及水功能区等相关数据；交通部门负责的河流(段)通航长度、最大最小通航水位、港口码头基本情况等相关数据；渔业部门负责的河流(段)水产养殖长度，养殖鱼的品种等相关数据；自然资源、文化和旅游部门负责的自然文化资源保护区、国家重点生态功能区、重点风景名胜区、水生态保护区等相关资料。河长制其他成员单位的数据收集难度大、数据共享机制不畅等，导致省级、市级建档成果中部分河长制其他成员单位涉及到的指标空缺。如何尽可能详尽准确的收集河长制其他成员单位相关档案信息，是本次建档工作的主要难点之一[6]。

3.3 审核范围与审核手段有限

审核的局限性主要表现为以下4方面：① 部分动态分类信息是在规范性调查后首次获取，属于最新数据且暂无参考数据可验证，致使无法制定数据质量的审核标准。② 部分填报数据如排污口的年排污量、各水质类别的河段长度、水功能区的年监测频次、年达标次数等，数据填报要求高，且资料收集涉及多个河长制其他成员单位，由于单位之间信息共享渠道不畅等原因无法获取所需资料，或相关部门未对该项建档数据规范化整理，致使在开展审核工作时，此类数据审核依据不足，无法有效核查。③ 部分具有空间属性的数据，如堤防长度和位置，受限于遥感资料的精度，在审核时并无统一、准确的空间数据参考标准，导致审核时无法对填报的空间数据进行准确的拓扑审查。④ 所有填报的档案数据并非固定不变，大部分数据信息都有一定的实效性，需要定期的更新或替换[7]。

3.4 建档工作进展不均衡

广东省21个地市，经济发展水平极不平衡，珠三角地区远高于粤东、粤西、粤北地区。而建档进展情况与各地市经济发展水平基本相适应。经济基础好的，建档资金落实相对到位，技术支撑单位力量亦较为雄厚，建档工作开展情况则较为顺利，如珠三角地区的深圳、佛山、广州、珠海、江门等地。而有的地区只能靠借资或垫资来开展建档工作，给县河长办的工作带来较大困难，在一定程度上影响建档工作的顺利开展[8]。更有甚者，部分县区由于无法解决建档工作经费，致使河湖档案的建立的许多工作要靠基层乡镇配合完成，乡村工作人员没有工作补贴导致工作积极性不高甚至消极对待，亦严重影响了建档进度和质量。

4 完善广东省“一河(湖)一档”的对策

本次广东省“一河(湖)一档”建立工作，高标准严要求完成了水利部的工作任务，同时，对标浙江、福建、江苏等相关省份工作的开展情况，广东省走在全国前列。为了推广广东经验、体现广东特色，最大程度的发挥建档成果的运用效益，在接下来的工作中省市县各级需要对建档数据进行逐年的更新、补充和完善，进一步总结归纳工作经验，充分发掘档案成果作为河湖基础数据的应用价值，确保河湖档案成果在广东省河长制工作中得到充分应用[9]。

4.1 从严要求、应填尽填

1) 《指南》规定的建档“必填项”过少，需结合广东省实际情况，在征求水利部河长办意见、满足《指南》要求的基础上，将广东省已经掌握的档案信息均调整为“必选项”，做到档案信息“应填尽填”，提高广东省档案信息的完整度。

2) 由省河长办牵头，协调河长制相关成员单位，完善数据共享机制，进一步补充收集其他行业相关的建档数据；同时，总结2020年期间省级、市级对河长制其他成员单位资料的收集情况，应对资料清单的每项数据清晰描述，保证资料收集的高效和准确。

4.2 持续更新、充分应用

1) 在总结首次建档工作经验的基础上，明确河湖档案更新工作主体、工作范围、工作时限、权责与进度等事项，明确数据收集、档案填报、档案更新、内业审核、外业抽查比例、建档工作评估等规范。

2) 不减少《指南》已有的建档内容、指标，将建档指标按“必填项”、“尽量填报项”、“选填项”分类，对无资料或资料难以获取的指标，暂时列入“选填项”；不断丰富建档内容，逐步与建档河湖相关的河湖健康评价、水质、采砂、水情等成果关联起来，打造越来越全面的广东河湖档案。

3) 建立问题反馈机制，建档成果导入“广东智慧河长”平台后，各级河长办、河长以及公众在数据浏览、使用的过程中，若发现问题，可通过平台随时反馈，并由省河长办组织负责的地市、县区复核确认，及时更新至“广东智慧河长”平台。

4.3 深化审核、把控质量

1) 针对已填报数据做好信息台账，确保档案数据逐年更新逐年校核，扩大档案审核、校核的覆盖范围；针对档案信息的空间信息的准确性审查，借助高清的遥感影像资料，以及遥感影像识别技术对全省档案信息的空间位置关系进行统一标准的拓扑审查。

2) 打造“广东省一河(湖)一档审核系统”升级版，拓宽审核内容、审核规则，并在全省范围内推广使用，确保基层技术人员能在第一时间把控填报内容的质量。

3) 统一质量审核标准，进一步完善、推广“广东省一河(湖)一档审核系统”；确保数据填报有依据，组织地市、县区补充提交建档成果的填报依据相关材料。

4.4 落实经费、指导帮扶

财政经费的落实到位是确保建档工作顺利开展的先决条件。上级财政部门应加大对欠发达地区的资金补贴力度，补贴经费在建档或年度档案更新工作开始前发放到位，以确保河湖档案建立工作的顺利进行。本次建档工作由于部分县区资金落实困难，曾一度出现抵触情绪，镇、村两级由于自身困难，更无资金来源保障。建议在后期档案更新的工作部署中考虑部分县区的实际给付能力，进一步加大对贫困地区的资金支持力度，同时鼓励发达地区通过人才对口支援。

建档工作的落脚点在县河长办，大量的基础性工作落在了县区一级的肩上，县河长办的工作质量很大程度上决定了全省档案成果的质量[10]。省市一级进一步加强组织领导，不断强化宣传、业务培训、软件处理、工作协调等方面工作，对于县河长办发现的问题及时回答，一日一清。同时派专家蹲点，深入基层，及时发现和解决建档工作中出现的问题。省市级河长办要加强指导和督办，加强与市(县)级政府间的沟通与协调。特别是针对建档成果反复审核修改阶段沟通环节较多的问题，可短时间开通沟通的“绿色通道”，由省级专项组直接与市级技术员对话，有必要时可与县河长办直接沟通，以最短的时间传递信息，及时反馈修改建档成果，减少中间环节可能出现的传递误差。

5 结语

建立“一河(湖)一档”是实现河湖数字化、动态化监管，提升水利行业监管能力，解决当前治水主要矛盾的重要支撑，也是切实做到河长制从“有名”到“有实”，从“河长制”到“河长治”、“河常治”，管好河湖空间及其水域岸线、河湖水体，维护河湖生命健康的重要基础工作。完备可靠的河湖档案可以最大化体现基础数据的系统化精细化特点，为广东省全面推进河长制湖长制工作，提供管理监督、基础数据方面的双重支撑。

广东省首次开展“一河(湖)一档”建立工作，虽按时按质完成水利部的工作任务，但建档过程中暴露出的问题、需克服的疑难杂症不容忽视。经总结提炼的工作经验和工作亮点、针对性的工作建议，可以促进水利部门补齐短板、正视不足、找准差距[11]，为后续完善与更新档案工作提供参考，确保真正做到档案信息真实可靠、合理可用。