广东省农村小水电绿色发展的实践与思考

杨 晨

(广东省水利水电科学研究院，广州 510635)

1 研究背景

1.1 广东省小水电发展概况

广东省是小水电大省，总量大，开发利用率高，工程规模普遍较小。截至2020年底，广东省已建50 MW及以下的农村小型水电站近万宗，居全国第一，主要分布于粤东西北欠发达地区。主要发展阶段如下：

1949—1980年，为解决农村电力基础设施落后问题，改善城乡用电及农村基础设施条件，主要依附防洪、灌溉工程发展小水电，以大库容、小装机的坝后式电站为主，分布式区域供电。以政府投资为主，建成电站占比17%；新增装机容量92万kW，占比12%。

1981—1995年，小水电以多种形式开发，建立农村区域电网，发挥分布式能源优势，社会效益与经济效益兼顾，民营企业逐步发展。国家制定“自建、自管、自用”的水电开发方针，以政府投资、农民集资投工为主，通过建设小水电搞活地方经济。建成电站占比21%；新增装机容量143万kW，占比19%。

1996—2007年，广东省人大通过《关于加快农村小水电建设的决议》《关于进一步扶持农村水电发展的决议》等决议，大力扶持小水电建设。如新建电站按 500元/kW 给予补助、实行小水电上网电价最低保护价政策。民营企业成为小水电投资主力军，以经济效益为主，兼顾社会效益。建成电站占比54%；新增装机容量356万kW，占比47%。

2008—2016年，大力推进民生、平安、绿色、和谐水电建设，重点开展违规隐患电站整治，强化水电安全监管；颁布实施《广东省小水电管理办法》，规范小水电建设管理；实施增效扩容改造等。小水电发展速度不断下降。

2017年至今，严控小水电新建项目，逐步清退严重影响防洪安全、严重影响生态等违法违规电站，大力推动绿色小水电示范电站创建，积极探索水电转型升级，逐步实现绿色发展。除发挥经济效益和社会效益外，小水电正逐步弥补生态效益短板。

1.2 小水电绿色发展背景

在小水电发展过程中，小水电作为清洁可再生能源，对解决农村用电、扶贫脱贫、改善生产生活条件、调整能源结构、促进山区经济发展等发挥积极作用[1-2]。但受早期发展理念和技术、管理水平等局限，部分小水电开发对河流生态环境产生较大影响，主要体现在一味索取水资源引水发电，厂坝间生态流量不保障[3]，尤其是引水式电站厂坝间河道减水脱流现象明显。部分小水电站影响生态环境问题引起社会广泛关注。

小水电绿色发展理念就是在对生态环境影响的深入研究上转变而来，把发电的经济活动限制在水资源和水生态环境能够承受的限度内。早在2005年，习近平同志首次提出“绿水青山就是金山银山”，指明实现经济发展和生态保护协同共生的发展方式。党的十八大以来，生态文明建设和绿色发展越来越受到重视，生态文明顶层设计和制度体系建设加快推进。发展绿色小水电，是贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，是坚持人水和谐、推进水生态文明建设的必然选择[4-5]。瑞士、美国、国际水电协会等在绿色水电制度及配套机制上都已开展相关工作[6]，我国在2016 年，由水利部印发了《关于推进绿色小水电发展的指导意见》，要求到2030年全行业形成绿色发展格局。2017年《绿色小水电评价标准》(SL 752—2017)颁布实施[7]，明确了绿色小水电评价的基本条件、评价内容和评价方法，绿色小水电创建进行实质性阶段。2018年，在全国生态环境保护大会上明确新时代推进生态文明建设的“六项原则”，同年底，水利部、国家发改委、生态环境部和国家能源局等四部委联合下发了《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》，长江经济带相关省份对小水电生态环境问题开展全面清理整改，加快行业绿色转型发展[8-9]。福建省开展了农村小水电退出与转型升级试点工作，并进行了生态补偿电价研究[10]。广东省小水电绿色转型发展势在必行。

2 广东省农村小水电绿色发展实践成果

2.1 小水电清理整改核查评估和退出试点

广东省小水电站基数大，分布广、利益主体多元。通过核查评估全面了解全省小水电的具体情况，梳理存在问题。对能退出的电站，选取试点开展退出工作。2020年6月，广东省水利厅、发展改革委、生态环境厅、林业局、能源局联合部署开展小水电清理整改核查评估和退出试点工作。截至2021年2月底，已基本完成9 932宗小水电站的核查评估，对电站按退出、整改、保留3类进行分类，完成99宗试点电站的退出，使80多km曾经严重减脱水河段的天然生境有所恢复。

2.2 绿色小水电示范电站创建情况

自2017年水利部布置绿色小水电创建工作以来，广东省有创建任务的16个地级市已累计完成了46宗绿色小水电示范电站创建工作。2017—2020年，广东省绿色小水电创建宗数稳步提升，在2019年创建宗数最多，达到21宗，占年度全国创建绿色小水电宗数的12.14%，各年度创建情况见图1所示。按开发方式分类，绿色小水电中河床式29宗，占比63%；坝后式12宗，占比26%；引水式5宗，占比11%。从省内各地级市创建成果来看，肇庆、广州、韶关分别创建成功14宗、9宗、6宗，位列前三，各地市创建情况见图2所示。

图1 广东省绿色小水电分年度创建情况示意

图2 广东省各地市绿色小水电创建情况示意

2.3 小水电站生态流量落实情况

小水电绿色发展的一个重要条件就是落实生态流量，2010年颁布实施的《广东省小水电管理办法》中明确小水电站应当确保经批准的满足生态和航运要求的最小下泄流量。2011年广东省水利厅印发《关于小水电工程最小生态流量管理的意见》，部署开展最小生态流量工作。2019年印发《广东省水利厅关于开展小水电生态环境突出问题清理整改工作的紧急通知》，强调小水电生态流量泄放保障作为整改工作重点。2020年广东省水利厅、广东省生态环境厅转发水利部办公厅、生态环境部办公厅《关于调整水电〔2019〕241号文件适用范围的通知》，力争在2022年12月底前全面落实小水电站生态流量。同时，结合绿色小水电示范电站创建和十三五农村水电增效扩容改造工程，逐步推动小水电站落实生态流量泄放及监测。

3 存在的问题

3.1 部分水电站位于自然保护区内

根据小水电清理整改核查评估数据，广东省位于自然保护区内小水电站数量居全国第一，其中自然保护区内小水电站有56%位于核心区、缓冲区，不符合《中华人民共和国自然保护区条例》第28条“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”、第32条“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”的规定；44%的自然保护区内小水电站位于实验区，不符合《广东省环境保护条例》第47条“在实验区，禁止从事除必要的科学实验、教学实习、参观考察和符合自然保护区规划的旅游，以及驯化、繁殖珍稀濒危野生动植物等活动外的其他生产建设活动”的规定。自然保护区内小水电站对河道天然水流条件、河道连通性、生物栖息环境产生一定影响，按现行法律法规应依法退出。

3.2 多数水电站未按规定下泄生态流量

广东省已建成的小水电站，由于建设时间早，规模普遍偏小，3 100余宗电站未设置生态流量泄放设施，绝大多数电站未安装监测监控设施，不同程度存在未按规定下泄生态流量的问题，造成拦河坝和厂房之间河段减水脱水。据核查结果，全省小水电站厂坝间河道长度为10 960 km，其中存在减水脱水现象的河道长度达3 230 km，占比29.5%，损害了原河道的天然生境。

3.3 绿色小水电示范电站创建比例低

截止2020年底，从各省绿色小水电站创建成功数量占省内小水电站总数比例来看，全国排名前4的省份分别为山西(11.5%)、陕西(10.1%)、海南(7.6%)、浙江(6.5%)，广东省绿色小水电示范电站数量仅占全省小水电站总数的0.5%，低于全国平均水平(1.4%)；从各省绿色小水电创建成功宗数占比来看，全国排名前四的省份分别为浙江(32%)、陕西(11.2%)、广东(7.5%)、湖北(6.2%)，广东省占全国绿色小水电总数的7.5%，低于同期广东省小水电站数量占全国比例(22%)。在全省范围内，河源市、梅州市、韶关市、清远市等绿色小水电示范电站尚未取得明显带动效应。

3.4 部分水电站存在安全隐患

广东省小水电装机规模普遍偏小，在1 000 kW以下的小水电站占全省总数的82%，其中100 kW以下的927宗，全省小水电站装机中位数为375 kW，电站发电量少，利润低。部分电站设施老、破、旧问题突出，建成25 a以上的电站占比39%，从业人员素质普遍较低，在安全标准化建设和绿色发展方面投入不足，难以实现规范化和信息化管理，更难以转型升级实现绿色发展。

3.5 有效的监管机制尚未建立

小水电站生态流量泄放虽在有关标准、文件中有所要求，但配套监管办法有所缺失，长效机制尚未建立。水电站生态流量的落实意味着发电效益的降低，业主自行建设或改造生态流量泄放、监测监控设施的积极性不高，厂坝间减水脱流情况严重。对于未落实生态流量的，《广东省小水电管理办法》中第三十四条规定：小水电站违反经批准的最小下泄流量的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令其改正，并处罚款。水利部 生态环境部在关于加强长江经济带小水电站生态流量监管的通知中提出，对未按要求足额稳定泄放生态流量或按时报送生态流量监测监控数据的小水电站，依法依规督促限期改正，逾期不改正的报送河湖长，必要时建议电网限制或禁止其发电上网。但配套管理办法与执法机制尚未建立，有关监管机构缺乏强有力抓手，执法难，尚未形成有效监管。

4 下一步工作建议

4.1 退出类电站依法有序退出

对位于自然保护区内、自2003年9月1日《中华人民共和国环境影响评价法》实施后未办环评手续违法开工建设且生态环境破坏严重等六类小水电站列为退出类，因地制宜制定退出实施方案，依法有序退出。根据省内已退出电站经验来看，部分小水电站退出虽然会损失发电效益，但也会带来生态修复、保障行洪排涝安全及水源水质改善等效益。其中，自然保护区内电站退出，原被截断的洄游通道恢复畅通，厂坝间河段水流得以重现，生态向好发展；东江流域某电站拆除后，闸坝上游水位降低，减轻了上游城市防洪排涝压力；云浮市拆除严重影响河道行洪的小水电站，改善河道行洪能力，闸坝上游库区淹没区转为良田；梅州市拆除某饮用水源保护区内电站，加强了饮用水源地的保护管理，确保饮水安全。在退出实施过程中应注意避免对环境产生新的破坏。

4.2 推动落实小水电站生态流量

小水电站主要分布在山区，大部分为季节性河流，洪枯水量变化明显，小水电站生态流量泄放对于维持厂坝间河道基本生态环境十分重要。需推动落实电站开展生态流量核定、泄放设施改造等工作，重点确保枯水期小水电站生态流量满足泄放要求。“十三五”农村水电增效扩容改造的 107 宗电站率先完成生态流量泄放及监测监控，并将监测数据接入省级生态流量监管平台，实现在线监测，逐步推广至全省小水电站全面落实生态流量泄放及监测监控。小水电站生态流量的落实，可基本解决省内小水电站影响生态环境突出问题。

4.3 加大绿色小水电示范电站创建力度

开展绿色小水电示范电站创建是加快转变行业发展方式、实现提质增效升级的内在要求。以落实保障生态流量为抓手，加大力度培育绿色小水电示范电站，力争绿色小水电站示范电站宗数占全国比例由7.5%提高至20%左右。在具备绿色小水电示范电站占比较高、管理规范、形象面貌良好、水生生物多样性良好等条件的地区，选取典型河流开展绿色水电示范区培育工作，形成以点带面，协同绿色发展的效应。

4.4 制定管理办法完善配套机制

对于小水电生态流量落实需进一步制定相应管理办法，完善奖惩机制，规范行业监管，有效引导小水电业主积极落实生态流量。一方面，在目前广东省小水电保护价的基础上，推动建立反映小水电生态修复和治理成本的上网电价机制，探索生态补偿及罚则，激发小水电业主积极性，促进行业自发绿色转型。另一方面要完善小水电生态流量监管体系，压实部门责任，建立多部门联合监管机制，加强执法力量建设，为小水电绿色发展提供制度保障。

4.5 推进小水电站安全生产标准化和信息化建设

压实安全生产主体责任，逐步实现小水电站标准化建设全覆盖，推动行业安全生产形势持续向好。推进“互联网+绿色小水电”建设，依托大数据、云计算等信息技术，对具备条件的小水电站进行智能化、数字化提升改造，探索小水电站运行管理规范化、经营管理集约化、维修养护专业化的管理模式。

5 结语

广东省作为农村小水电大省，小水电行业由早期粗放式发展逐步转变为新时期高质量绿色发展，是落实绿水青山就是金山银山的重要举措，对实现“双碳”目标具有积极作用。考虑到珠三角区域和粤东西北等山区水资源特性、社会经济条件和产业分布等差距较大，小水电绿色发展应结合区域经济与行业特点，进一步完善配套机制，引导行业从经济利益优先转变为生态优先，全面落实生态流量泄放，积极培育创建绿色小水电示范电站，带动行业全面实现绿色发展新局面，维护好河流健康的生态环境。