广东省农业水价综合改革实践与探索——以陆河县农业水价综合改革试点为例

徐小飞，孔庆雨，叶甫良，罗洪枝

(1.广东省水利水电技术中心，广州 510635；2.广东省水利厅，广州 510635；3.汕尾市水务局，广东 汕尾 516600；4.汕尾市陆河县水务局，广东 汕尾 516799)

农业是用水大户，也是节水潜力所在[1]。面对日益紧迫的水资源短缺问题和实现农业可持续发展的要求，实现农业节约用水成为中国农业提高水资源利用率、摆脱缺水危机、保障粮食安全的必然选择[2-3]。2019年广东省农业用水量约为208.5亿，占全省用水总量的50.6%[4]，但灌溉水有效利用系数仅为0.507[5]，低于全国的0.55，用水效率明显偏低。农业水价综合改革是促进农业节水和保障农田水利工程良性运行的重要抓手[6]，对于引导农业生产组织方式、管理方式和用水方式的转变也具有重要的意义。2014年中央1号文件明确指出要深入推进农业水价综合改革，并组织在全国80个县开展农业水价综合改革试点，广东省陆河县被列入试点，2015年6月完成并验收，经过5年多的运行，成效明显。

1 项目区基本情况

陆河县农业水价综合改革示范项目区位于东坑镇(见图1)，涉及共光村、竹园村和新东村，面积共2.327万亩，主要种植水稻、青梅及蔬菜，水田用水定额为1 195 m3/亩，果园用水定额为193 m3/亩。设计主要建设内容包括：末级渠道衬砌长为9.4 km，安装灌溉输水管道为60.89 km；新建水陂5座；新建渠系建筑物80座，其中田间分水口50座，过路涵10座，机耕口20座；新建蓄水池6座；新建巴歇尔槽及矩形堰量水设施各5座；新建泵站2座，引低压线路2条。项目总投资为1 209.71万元，其中中央补助1 000万元，地方配套资金为209.71万元。该项目于2015年3月11日动工建设，施工期为3个月，工程于2015年6月26日通过省水利厅竣工验收。

东坑镇地处陆河县东部，镇区总面积为78 km2，1个社区、13个行政村。境内河流主要为水东河，是榕江的发源地，有5条支流，分别为富口水、大坝水、新丰水、高塘水和南进水。镇域经济以农业为主，水稻是主要农作物，经济作物以青梅、黄榄、青柿等水果为主，被誉为“中国青梅之乡”。

陆河县地处广东省东部沿海与兴梅山区结合部，汕尾市东北面，北回归线横贯县境。境内东、西、北部是连绵山地，中部地势低洼，南部以丘陵台地居多，是典型的山区县、传统的农业县。陆河县属亚热带季风气候，多年平均降雨量为1 997 mm，常年气候温和，境内河流众多，水系发达，全县年平均产水量在 16.48亿m3以上，丰水年为21.76亿m3，水力资源丰富，但时空分布不均，农业用水仍然面临干旱缺水的制约。

图1 项目区地理位置示意

2 改革的主要做法

明晰农业水权，严格农业用水总量控制和定额管理；健全农业水价形成机制；建立农业用水精准补贴机制和节水激励机制等，都将成为推进农业水价改革的重点[7]。合理的水价机制是促进农业节水和工程良性运行的有效手段[8]。而制定合理农业水价改革政策必须要关注农业水价与其具体承受者———农户之间的关系[3]。陆河县农业水价综合改革试点项目实施过程中，在充分理解相关政策基础上，结合当地的实际，围绕农业节水和农田水利工程管护两大目标，按照“市县联手、部门合力、统筹推进、创新驱动”的思路，加强组织领导，广泛发动群众参与，充分发挥农民用水户协会作用，完善灌排体系，建立健全水价形成机制和节水奖补机制。

2.1 加强组织领导和宣传动员

农业水价综合改革工作涉及农民的切身利益。试点项目区处于南方丰水区，总体上并不缺水，群众普遍认为天然降雨属自然资源，“靠天吃饭”的用水观念根深蒂固，简单地认为水价改革的目的就是收取水费，增加农民的负担。因此，陆河县委、县政府高度重视，成立了县政府主要领导为组长、分管副县长为副组长的县农业水价综合改革试点项目建设工作领导小组。加强政策研究，强化沟通和协调，通过联席会议，会商和协调解决试点工作推进过程中遇到的难题。同时加大宣传力度，通过座谈会、悬挂横幅、张贴宣传标语以及进村入户等方式，动员群众积极参与，化解思想顾虑。

2.2 发挥农民用水户协会的主体作用

推进农业水价综合改革，改造末级渠系工程设施，构建农田水利良性运行机制，核心的工作是规范农民用水户协会建设，推行农民用水自治。农民用水户协会主要起到用水服务工作的保障和确保农民和谐用水两个方面的作用[9]。陆河县积极组织建设农民用水户协会，一是采取“总会+分会”的模式，引导镇内种植大户和农户，按照“入会自愿，退会自由”的原则，组织成立农民用水户协会，健全工程管理、灌溉管理、水费收取、财务管理四项制度，印发了《陆河县东坑镇农民用水户协会选举办法》《陆河县东坑镇农民用水户协会灌溉管理制度》等制度文件。二是对试点项目区小型农田水利工程产权进行了确权，将工程产权明确至各用水户协会，给用水户协会和分会颁发水权使用证。

2.3 完善渠系配套和计量安装

灌区信息化是灌区现代化的基础和重要标志，是保障粮食安全和促进农业农村经济稳定发展的基础性支撑[10]。试点在对区域内明渠进行改造升级，完善渠系配套，经济作物及果园采用高效节水灌溉的同时，并同步配套和完善量水设施建设。明渠安装了巴歇尔槽，高效节水管道输水采用水表计量等计量设施，实现供水的计量化。主要建设内容包括：衬砌渠道 9.4 km，新建输水管道60.89 km、水陂5座、蓄水池6座、渡槽1座，安装10套流量计量设施。

2.4 强化总量控制和定额用水

结合《广东省用水定额》(DB44T 1461—2014)及项目区农业生产发展实际和节水技术应用等情况，印发《关于印发东坑镇深化农业水价综合改革推行农业消费收缴实施意见暂行的通知》，确定果树灌溉保证率P=90%时灌溉定额为169 m3/亩，水稻灌溉保证率P=90%时灌溉定额为782 m3/亩，经济作物灌溉保证率P=70%时灌溉定额为270 m3/亩。实行农业用水总量控制，由用水户协会根据各用水户耕地面积、作物类别进行分配。同时，明确了水费收缴方式和使用管理规定。

2.5 实行分类定价，规范水费计收

在成本核算的基础上，一是实行分类定价，在协会用水总额内，粮食作物全成本0.04元/m3；经济作物微利成本，青梅0.4元/m3，其他经济作物0.31元/m3。二是超定额加价。用水量超出定额≤50%的按水价1.5倍计算，用水量超出定额50%≤100%的按水价2倍计算，用水量超出定额100%以上的按水价3倍计算。三是落实水务水价公示制度，将规定的用水定额、水价和各用水户的用水量、应缴水费进行公示，增强农户节约用水的自觉性。

2.6 建立精准补贴和节水奖励机制

为充分调动农民用水户协会的积极性和节水意识，保证示范项目区农田水利工程正常运行，建立了农业节水精准补贴机制和节水奖励机制。制订了《陆河县农业水价综合改革项目区节水精准补贴方案》《东坑镇农业水价综合改革示范项目区节水精准补贴方案》《陆河县农业水价综合改革示范项目用水“节奖超罚”方案》《关于印发东坑镇农业用水节奖超罚办法试行通知》等。明确粮食作物按实际用水量由财政补贴供水价格的50%，年均每亩精准补贴金额为13.52元。粮食作物、经济作物按实际节水量的供水价格150%奖励，年均每亩分别奖励6.33元和30元。

3 改革的主要成效

通过改革试点，项目区建立了科学合理的农业水价形成机制，初步形成了农田水利良性运行机制，实现了农业用水总量控制和定额管理，农民用水户协会发挥纽带作用，农业节水、社会和经济效益初步显现。

3.1 节水效益明显，节水意识有所增强

通过末级渠系节水改造，渠道过水能力明显增强，项目区明渠渠系水利用系数从原来的0.45提高到0.75，管道水利用系数达到0.95。再加上测水量水设施的合理布置、田间节水灌溉技术和灌溉制度的推广应用，以及农民用水户协会自主管理机制和合理农业水价的实施，在工程管理以及水价杠杆的调节措施下，灌区农田灌水及时、灌溉均匀度和灌溉保证率均得以提高，亩均节水量为103 m3，年节水量可达100万m3，真正形成了旱能灌、涝能排农田水利格局。通过水费征收杠杆，农民节水的意识有所增强，肆意浪费灌溉用水的现象减少。

3.2 经济效益初步显现，农民获得实惠增多

一是调整灌溉方式和制度。根据作物需水适时灌溉，保证了农作物生长用水，大大提高了灌溉利用率及灌溉保证率，提升了农业抗灾减灾能力和综合生产能力。改善水稻灌溉面积3 205亩，每亩增产约为80 kg，改善青梅灌溉面积约为6 000亩，每亩增产约为60 kg。二是采取协会统一管理灌溉，用水秩序规范有序，特别是青梅微喷灌片区实行灌溉施肥一体化，节约大量的劳动力，农民可以外出经务工增加了收入。

3.3 用水秩序进一步规范，水费收取更加容易

农民用水户协会统一管理灌溉，用水秩序规范有序，灌溉周期由16 d缩短到10 d。实行计量收费，水费收取率达90%以上。改革以来项目区完成水费收取共102.64万元，年均征收水费20.52万元。收取的水费主要用于用水户协会人员的工资和日常的运行维护，确保了工程长效运行。5 a多来，农民用水户协会在没有政府资金的情况下仍在发挥正常作用。

3.4 管护机制更加完善，管理更加科学

小型农田水系利设施和农业灌溉由协会统一管理，落实了管理主体、管理责任，确保了水利工程的可持续良性运行，既减少了农民的劳动力投入、降低了劳动强度，又避免了争水、抢水的事纠纷和无序灌溉现象，有效地促进了社会的和谐、稳定和社会主义新农村建设乡村振兴。

4 改革的经验

陆河县东坑镇农业水价综合改革试点不仅取得了成功，也为全省各地做了很好的示范带动作用，总结试点的做法和经验，笔者认为，陆河县试点的成功主要基于几个条件：一是政府和群众的支持。在《江苏省农业水价综合改革的实践与认识》一文中强调：农业水价综合改革的主要任务是体制机制的建立或完善，也不是市场导向的经济机制改革，而是主要以农业节水为目标的制度体制改革，这就决定了这项改革必须依靠行政力量推进，要按照行政级次推动[11]。陆河县农业水价综合改革试点在推进过程中得到了省市县及乡镇政府的高度重视，推动各项政策出台并实施，没有政府的积极推动和群众的大力支持，单纯依靠市场经济杠杆难以改变现状；二是较为完善的灌排体系。灌排体系是农业水价综合改革的基础，是推动各种制度落地的前提，试点选址时充分考虑了项目区灌排设施现状，结合近年来灌区改造、高标准基本农田建设等项目实施的基础上，利用试点资金进一步完善灌排体系，从而为改革打下坚实的基础；三是经济效益驱动，在改革过程中要让老百姓感受到实实在在的实惠，他们才愿意参与并支持改革；四是完善管护制度。陆河县农业水价综合改革试点按照农业水价综合改革的相关要求，制定了一系列的水价机制、奖补机制及管护机制等方面的制度，为改革之路走的更远保驾护航。

5 结语

农业水价综合改革对很多地区来说是一项新的、复杂的系统工作，既有制度建设又有配套工程建设，政策性、技术性强，利益关系复杂，改革难度较大[12]。广东省属于经济较为发达的南方丰水地区，第一产业占比较低，仅为4.3%[13]，农业水价综合改革面临阻力更大，推动改革需要加大政府的投入，寻找经济杠杆的撬动点，充分调动农民群众参与改革的积极性和主动性，推动改革之路行之更远。