三种国家公园管理模式的比较分析

王倩雯，贾卫国

（南京林业大学经济管理学院，南京 210037）

自然资源与自然环境作为人类生存与发展的基础，一定程度上决定着一个国家或地区的未来发展，近年来生态环境的完整性保护成为社会各界关注的重点。为进一步推动生态文明建设，我国于2013年11月提出建立国家公园体制；2015年1月国家发改委通过《建立国家公园体制试点方案》[1]；2018 年组建国家林草局并加挂国家公园管理局牌子，负责各类国家公园的建设和管理[2]。至此以国家公园为核心的自然保护地体系初步建立[3]，并形成了中央垂直管理、中央与地方共管与中央委托地方管理三种模式，我国生态文明与自然保护地建设也进入了新阶段。国家公园的管理理念应当表现为追求自然资源保护的同时关注周边地区的经济发展（Horace,1999），而合理的资金管理则是国家公园良好运营的重要保障（AN等，2018）[4]。管理模式应该包括管理体制、资金机制与管理强度三个方面（王蕾等，2013）；目前我国的管理体制存在管理衔接不畅、管理体制不顺、违规经营频频出现、服务模式滞后等问题（刘锋等，2014）[5]。

我国国家公园体制的改革仍处于探索阶段，对于不同国家公园管理模式的比较分析十分欠缺[6]。本文通过对我国三种国家公园管理模式的实行效果、管理体制等进行比较研究，探讨这些管理模式使用的范围、存在的问题、成功的经验等，具有一定的创新性。对于保障人与自然的和谐共生，促进国家公园管理体制的完善[7-8]，实现生态文明建设具有重要的理论和实践意义。

1 试点国家公园管理模式基本情况

1.1 总体情况

我国目前有十个国家公园试点，涉及12 个省份[9]，形成了三种体制模式（表1）。具体如下：

表1 我国国家公园试点区概况

1.2 案例点情况

本文对三种模式研究分别选择东北虎豹国家公园、祁连山国家公园、武夷山国家公园为案例，在2020年9-10月分别对三个国家公园及其分支机构进行实地调研，进行了10 场针对性访谈，案例点各种模式基本情况及其体制试点情况如下：

1.2.1 东北虎豹国家公园

东北虎豹国家公园包括吉林和黑龙江两个片区，实行中央直管的管理体制，虎豹公园的所有权、管理权和经营权分离，遵循“国家所有、政府授权、特许经营”的模式。东北虎豹国家公园自上而下设置东北虎豹国家公园管理局、区域东北虎豹国家公园管理局、保护管理站三级垂直管理体制，长春专员办（虎豹管理局）共有行政编制27名。国家公园管理局在珲春、天桥岭、汪清、大兴沟、绥阳、穆棱、东京城7个森工局，以及珲春市、汪清县、东宁市林业局分别加挂东北虎豹国家公园管理局各分局和自然资源资产管理局各分局牌子，成立了10 个区域管理局[10]。按照整合原则，规划设立84 个保护站，负责园区巡护和管理公益岗位等工作。

1.2.2 祁连山国家公园

祁连山国家公园包括甘肃与青海两个片区。“两地三处”办公的国家林草局西安专员办加挂祁连山国家公园管理局，青海、甘肃两省分别设立省级管理局。甘肃片区实行“国家公园省级管理局、管理分局（张掖和酒泉）、保护站”的垂直管理体制，具有“条块结合以条为主”的管理特点[11]。目前甘肃片区有22个保护站，由省管理局直接管理。青海片区实行与地方政府共管的管理模式，组建了祁连山国家公园青海省管理局、工作协调办公室（海西州、海北州）以及4个管理分局，设立了9个管护中心和20个管护站点，具有“条块结合以块为主”的管理特点。此外，成立了祁连山国家公园青海服务保障中心，下设野生动救护繁育站、生态科普站与信息监测站3个正科级事业单位。

1.2.3 武夷山国家公园

武夷山国家公园采用中央委托省级政府代管的管理模式，设立“管理局—管理站”两级管理体系。管理局内设5个正科级部室，下设两个事业单位：将原武夷山风景名胜区管委会所属单位人员进行整合，组建武夷山国家公园科研监测中心，核定事业编制20 个；将武夷山国家级自然保护区管理局调整为武夷山国家公园执法支队，下设6个执法大队，核定参公事业编制70 个。在试点区涉及的6个主要乡镇（街道）分别设立国家公园管理站，管理站与相应的执法大队合署办公，人员统筹使用、交叉任职。

2 案例国家公园（试点）运行中遇到的问题分析

2.1 国家公园管理部门与地方政府配合不到位，职责界定不清

三个国家公园均有国家公园管理部门与地方政府配合不到位、职责界定不清的情况存在。东北虎豹国家公园在具体实施管理的过程中，中央政府鞭长莫及，难以和东北虎豹国家公园内的居民进行有效的沟通，地方政府财权事权受限，在管理中发挥的作用欠缺，导致管理难以高效率顺畅进行。

祁连山国家公园的甘肃片区在生态移民、矿业权退出等现实问题上，由于管理局与省局级别权限等原因，与地方政府协调存在障碍，配合程度不高。而青海片区以地方政府为主的管理模式又有着“双重领导”的管理特点，一定程度上会增加协调管理成本，且地方政府作为负责经济、文化、政治等多方面的机构，极易导致保护与发展的冲突，不利于国家公园的保护。

武夷山国家公园管理站级别偏低，存在“科级管理处级”的现象[12-13]，管理站无权要求相关部门履行衔接和配合责任。在执法过程中，各个管理站与相应的执法大队人员既承担所辖区国家公园内保护与管理的工作，又负责行政执法工作，而六个管理站的入编人员目前仅三四十人，想要有效进行执法依赖于地方政府有关部门的积极配合。但相关文件未对地方政府在职责方面进行明确规定，导致部分地方政府出现推诿甚至是逃避生态保护职责的现象。

2.2 国家公园内部体制机制存在问题

国家公园内部的体制机制问题主要体现在国家公园单位的性质、级别、人员调整和资金问题四个方面。

国家公园单位的性质、级别以及人员调整方面的问题在东北虎豹国家公园和祁连山国家公园的管理中较为突出。东北虎豹国家公园内汪清县分局有1 000多人，汪清分局内有3 525名职工，这些人员在国家公园内进行同样的工作，身份却有区分，不同身份人员工资收入等差别很大，对于纳入国家公园的积极性也不同。另外，有的分局甚至是企业性质，与试点改革要求承担的行政管理职责不相适应。祁连国家公园甘肃片区的管理人员约一千余人，身份也都有所不同，这些人员原有的工资水平、地方补贴等各不相同，并入之后难以平衡。此外，青海片区总面积1.58万平方公里[11]，但管理人员仅100余人，管理人员缺少是片区必须依靠地方政府配合的主要缘由。

资金问题方面，祁连山国家公园目前仍有大部分居民未进行生态移民，据估计若进行强行移民，至少需要每户50万元的资金，目前并没有足够的资金进行移民；此外，目前祁连山国家公园甘肃片区仍有22 宗矿业权在法律上并未注销，青海片区的78 宗矿业权虽然已经停止运作，但也并未完全注销，这主要是因为后续的补偿与修复资金也没有全部到位。另外，资金方面还存在多头、多渠道资金的问题，例如天保资金、公益林资金、禁伐补助、扶贫资金等都由不同渠道来发放、由不同部门来管理，没有做到国家公园内资金的整合和统一。

2.3 跨区域管理机制尚不健全

跨区域管理机制尚不健全这一问题在东北虎豹国家公园和祁连山国家公园中较为突出。东北虎豹国家公园由中央在长春设立专员办进行两省统一协调的工作，但实际运行过程中，虎豹公园内十个国家公园管理分局分别由地方政府、长白山森工集团和龙江森工集团进行管理，专员办对其进行统一协调管理难度大，尚未建立有效的跨区域管理机制[14]。祁连山国家公园管理局是由驻西安森林资源监督专员办事处加挂，其下的省管理局则应该属于专业管理机构。然而目前甘肃省与青海省管理局存在协调力度不足的现象，且两省的政策制定也存在不统一的情况。此外，作为专业管理机构的省管理局承担了部分行政管理职责，存在专业管理职责与行政管理职责混杂的现象。

2.4 国家公园职能界定尚不清晰，对于国家公园概念需要进一步加深理解

国家公园职能界定不够清晰导致国家公园内特许经营和执法困难的问题在武夷山国家公园和祁连山国家公园中较为突出。按照我国目前对于国家公园定义的理解，主要是对国家公园内的居民行为进行限制，尤其是严格禁止国家公园核心区域中的人为活动。但经调研发现，武夷山国家公园内有茶山51817亩，部分在核心保护区，这些茶山体现了我国传统的茶行业和茶文化，并且茶叶的种植在几千年来对环境也没有产生负面影响。以及祁连山国家公园的放牧行为，适当的放牧不仅不会对国家公园生态系统的原真性造成破坏，反而会促进草场的更新，维持草场的生态平衡，倘若完全禁止放牧活动，草场反而会逐渐退化。另外，人本身就是生态系统的一个重要组成部分，国家公园的建设要求生态系统的完整性和允许适当的人为活动并不冲突。所以国家公园需要在更高的层面上来给出一些定义，核心区内是否应该完全禁止人为活动，如果不禁止是否会一放就乱。

3 国家公园体制试点建设对策建议

3.1 加强顶层设计，明确国家公园管理机构的性质和地位

建立从中央到地方分级的管理体制，明确国家公园建设属于中央事权，将各个国家公园管理机构明确定位为国家林草局的派出机构[15-16]，也可将国家公园管理机构明确定位为省政府派出机构，仍受国家林草局的监督。明确国家公园管理机构的性质和定位，将各个国家公园管理机构定位为国家林草局或省政府的派出机构，既有利于落实已有的管理模式，又有利于机构职能的发挥。

3.2 尽快出台更高层次的法律，加强责任履行监管

目前，各试点的国家公园管理机构[17]，其相关职责的依据来源不足以支撑其对园区内的环境保护违法行为进行执法。因此，中央应针对不同类型的国家公园出台相应的法律法规，促进国家公园的有效管理和保护，实现对自然资源和生态环境的保护和合理利用[18-19]。尽快通过制定并出台《国家公园法》，对跨区域国家公园管理体制、国家公园范围内生态环境综合执法机制、财政投入和资金机制等作出明确规定，解决目前“国家公园管理机构是否有行政执法权”等热门问题。

3.3 建立资金统一管理机制，提高资金使用效率

面对各国家公园管理机构提出的“资金短缺”问题，除国家进一步加大扶持力度、增加资金投入外，建立资金统一管理机制，提高资金使用效率，无疑是一项重要的解决措施。目前国家公园内存在着资金多头管理的问题。因此，可在国家财政部下设立一个独立的国家公园资金局，统筹管理协调所有涉及国家公园的资金。同时，应建立完整、系统、客观的支出标准，实施统一的资金运营机制，统一资金拨付程序，设立国家公园资金财政专户，将资金直接拨付给国家公园管理机构，实行专款专用，使其及时到位。

3.4 实现保护与发展并重，合理开展特许经营

在确保国家公园自然资源和生态环境保护的前提下，考虑到当地经济发展和居民生活收入来源，可以进行科学、合理的利用，避免出现全面禁止国家公园范围内一切人为活动等“一刀切”问题。在国家公园核心保护区范围内，要实施最严格的保护，对“人的活动”进行严格管理，而不是将区域内自古以来生活在那里的原住民全部移走，这是违反自然规律的。在国家公园一般控制区范围内，各国家公园管理机构可依据公园规划行使特许经营权，依法进行公开招标、签订租赁合同、批准合法活动等。

综上国家公园管理体制经过几年的试点，形成了中央直接管理、中央和地方共同管理、中央委托地方代管三种管理模式，取得了巨大的成果，但在运行中也遇到了很多问题。我国的国家公园体制改革任重道远，未来还有很多方面的问题值得深入探讨与研究。