长江中下游低等级堤防短板与对策研究

姜 本 红，杨 永 平，彭 慧 敏，田 浩 然

(1.长江水利委员会 长江工程建设局，湖北 武汉 430010； 2.长江工程项目管理有限公司(武汉)，湖北 武汉 430010； 3.长江水利委员会 长江工程监理咨询有限公司，湖北 武汉 430010)

长江，中华民族的母亲河，在我国社会经济发展中占据着极为重要的地位。然而，长江流域河流众多，每年的暴雨洪水造成的灾害严重制约了我国社会经济发展。新中国成立以来，特别是改革开放以来，长江防洪综合体系发生了巨大的变化[1-2]。1998年大洪水后，长江中下游长江干堤堤防得到了一次比较系统全面的加固，极大地提高了长江堤防防御洪水的安全可靠度，完善了长江防洪体系[3]，奠定了长江综合防洪工程体系的坚实基础[4]。

然而近几年来，长江流域多次发生了较大洪水，部分支流或区域发生了特大洪水，造成了较为严重的洪涝灾害，这进一步暴露出长江防洪综合体系中仍存在诸多短板。从防洪工程体系来看，仍然存在蓄滞洪区建设严重滞后、中下游局部河段崩岸多发、支流及中小河流防洪能力偏低、湖泊圩区排涝问题突出、小型病险水库除险加固尚未完成等问题[5]。特别是主要支流和中小河流防洪能力不高，大部分堤防等级为4～5级，甚至无等级。虽然目前长江干堤堤身断面基本达到设计标准，但还存在着连江支堤、重要湖泊及主要支流堤防防洪标准偏低、堤防断面大部分未完成达标[6]等问题。

关于防洪非工程体系，在应急管理部组建之前，在修建防洪工程的同时大力加强了洪水测报预报、通讯及预警系统、防洪预案、防洪政策法规、防汛组织建设等防洪非工程措施的建设[7]。但是，防汛非工程措施配套仍不完善：山洪地质灾害监测预警系统覆盖程度需进一步提高；县乡级防汛预报预警体系和信息平台尚不完善，预报预警的及时性、准确性仍然不足；农村防汛抢险组织、群测群防体系还不健全，应对突发洪水不能做到迅速反应、快捷转移、有效避险；基层缺乏必要的防汛救生设备器材，自防自救能力不强[5]，抢险能力有待提高，巡堤查险等关键环节急需加强。

针对长江防洪综合体系中存在的问题，特别是流域内小型水库等工程运行管理中短板，2020年4月1日水利部办公厅印发了《小型水库防汛“三个责任人”履行手册(试行)》和《小型水库防汛“三个重点环节”工作指南(试行)》的通知[8-9]，就是立足于贯彻落实“水利工程补短板，水利工程强监管”的工作总基调，对小型水库防汛运行管理这一短板所采取的非工程措施之一。这一措施对低等级堤防(洪水标准低于10 a一遇，堤防等级为4～5级或无等级)运行管理中的短板管理是一个很好的借鉴。

从应急管理角度来看，虽然长江防总发布了《长江流域防汛抗旱应急预案》[7]，但是在长江流域水利突发公共事件应急预案体系建设中，仍然存在应急预案体系尚不完善、部分应急预案针对性及操作性不强、预案之间缺乏较好衔接、普遍缺乏必要应急演练和准备、社会参与程度低等问题[10]。从应急管理“一案三制”来看水文应急管理[11]，水文应急管理体系建设[12]还有待进一步加强。自2018年国务院组建应急管理部以来，长江防洪应急管理体制发生了根本变化，通过2 a多的运行，改革所期望的愿景还未实现，长江防汛应急管理体系有待进一步完善。

近几年来，长江干堤1～2级堤防险情较少，而支流上低等级堤防险情较多，灾情较为严重，低等级堤防在长江防洪综合体系中的短板已开始显露，这正是本文所要重点讨论的问题。

1 堤防现状

根据水利部要求，笔者先后参加了长江水利委员会(以下简称长江委)牵头组织的2019年湖南、江西水利工程险情和2020年江西省鄱阳县问桂道圩堤防溃口险情的调查，调查要求做到“四查清”：① 查清堤防决口和水库垮坝的原因；② 查清水位变化情况；③ 查清整个巡查过程；④ 查清整个抢险过程，并要求对机构改革后部门之间协调配合方面进行调研。

经调查分析后判定，险情发生部位基本在堤身，导致堤身溃决的主要原因为管涌、脱坡和崩岸[13]。2次调查部分成果(摘自上述2次险情调查分析报告)列于表1。

表1 长江中下游近2 a部分险情基本情况统计Tab.1 Statistics of some dangerous situations of dykes in the middle and lower reaches of the Yangtze River in recent two years

2 原因分析

综合分析以上险情发生的原因，可以归结为以下几个方面：

(1) 自然因素。持续的强降雨、长时间的雨水、江水、湖水浸泡是导致以上险情发生的直接原因。

(2) 工程因素。① 低等级堤防由于其防护区确定困难[14]，导致其防洪标准无法确定。同时，随着社会经济的发展，部分堤防防洪标准难以满足需要。② 出险堤段或是历史险情多发地段，或是与穿堤建筑物的结合部，或是堤防标准不达标的地段(堤身历史复杂、填筑质量、结构尺寸等不达标)。

(3) 运行管理因素。堤防的日常运行管理、应急状态下的应急管理等工作存在：责任不落实、组织措施不力、人员资金不到位、应急预案针对性不强、抢险备料不足等问题。

3 堤防运行管理中存在的主要问题

为了做好“四查清”，主要通过察看现场、询问当事人、查阅相关资料、与相关单位有关人员座谈、与专家组有关专业技术人员进行会商讨论等形式开展险情调查分析研判工作。综合分析堤防日常运行管理、应急状态下的应急管理等工作，主要存在以下几个方面的问题。

3.1 堤防日常管理过程中存在的主要问题

(1) 责任压实不够。经调查，虽然在县(市、区)与乡(镇)均设立了相应的责任单位或机构，并落实了相关责任人，县(市、区)与乡(镇)之间也签订了年度防汛责任书，但是从乡(镇)到村(组)、村(组)到巡查个人之间的防汛责任还是压实得不够；即使签订了责任书，但多流于形式，条款格式化，内容空泛，可操作性不强。

(2) 组织措施不力。① 堤身管理现状堪忧。堤身现状是堤防管理的一面镜子，从堤身现状来看，堤身普遍存在不达标的问题；部分堤坡杂草、林木丛生，局部堤段民房林立；有的堤段堤身生物洞穴较多，蚁害严重；现场很难看到堤防巡查责任公示牌、监督举报电话、应急预警告示等。② 管理制度不健全，执行力不够。通过查阅堤防档案、巡查记录、隐患险情排查及处置记录、信息报送等资料，发现部分堤段档案资料缺失严重，系统性不强；部分险情处置不专业；信息报送不规范等。

(3) 人员、资金不到位。经查，部分堤段巡查人员的数量、年龄结构、文化素质、业务培训等均不能满足堤防管理的要求；堤防管理资金短缺，资金来源有限；人难留，人难进，人才严重短缺。

(4) 抢险备料不足。这是低等级堤防管理中普遍存在的问题。

3.2 应急管理状态下存在的问题

(1) 日常运行管理基础性工作的缺失。由于堤防日常运行管理基础性工作的缺失，导致低等级堤防的防洪能力不断下降，这是低等级堤防险情频发的直接原因。

(2) 风险意识淡薄。应急管理意识不强，防洪管理组织体系应急能力下降，这是低等级堤防险情频发的根本原因。

(3) 应急预案针对性差。从应急管理来看，虽然各级政府都编制了度汛方案和应急预案，但预案的针对性不强，缺乏可操作性，演练多流于形式，以致于应急预案与实际应急响应之间差别很大[15]。

(4) 改革过渡期的影响。改革仍处于过渡期，改革期望出现的统一领导、权责一致、权威高效的应急能力体系愿景并未出现[16]。

4 补短板的主要措施和建议

针对长江中下游1，2级支流低等级堤防存在的问题及原因，为弥补这一短板，建议采取以下几个方面的措施。

4.1 工程措施

加大长江中下游1，2级支流治理的投入力度。建议在实施《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》的同时，将近年防洪问题突出且未纳入规划的支流，补充纳入主要支流实施计划，并优先安排实施[5]。同时，在《水利改革发展“十四五”规划工作大纲》的基础上，尽快制定中小河流治理“十四五”计划，以进一步提高中小河流防洪能力。

4.2 非工程措施

(1) 落实责任制(3个责任人)。借鉴水利部针对小型水库防汛出台的《小型水库防汛“三个责任人”履职手册(试行)》和《小型水库防汛“三个重点环节”工作指南(试行)》，编制《低等级堤防汛“三个责任人”履职手册》和《低等级堤防防汛“三个重点环节”工作指南》，尽快补齐这一管理环节的短板。

(2) 改革过渡期的建议(3个重点环节)。鉴于目前国务院机构改革的现状，建议以应急管理“一案三制”建设为导向，重点关注以下3个重点环节： 防(汛)会商预(警 、案)演练救(援)。

机构改革之前，长江防洪体系的建设重点立足于防和预，会商机制是历年来水利部门防汛度汛致胜的法宝。虽然长江防总编制了《长江流域防汛抗旱应急预案》，但依据防汛的主体责任和属地管理原则，预案-演练-应急救援环节的主要责任就落在地方各级政府身上。应急管理部成立后，预案-演练-应急救援环节的主要责任就落在应急管理部身上。从表面上看，水利、应急等职能部门之间分工明确。但是，由于防汛工作的特殊性(时程长、影响范围广、联动协作单位多、信息量大、预报预警决策难度大等)和水利部门长期以来的工作惯性，水利、应急等职能部门之间的协作一时还不适应，改革期望的愿景还未实现。

因此，针对这一现状，建议以应急预案管理为抓手、以打胜仗为导向、以预案促演练、以演练修正预案、以此为契机来促改革，让改革尽快走出目前的困境。

(3) 堤防管理。针对长江中下游1，2级支流低等级堤防管理中存在的问题及产生的原因，提出如下几点建议：落实责任制、压实责任是根本；补充完善堤防管理制度体系，制度的可操作性是重点；人员、资金到位是保障，针对低等级堤防运行管理中人力资源、经费短缺的问题，应在中央及地方财政预算中进行明确，水利部门要加强对资金的管理和监督，确保资金使用安全有效；强化基层防汛人员的业务培训是堤防管理的基础性环节；加大堤防的日常巡查、隐患险情排查力度，规范险情排除，完善雨情、水情、汛情、灾情等信息报送和预报预警，这是防灾救灾的关键；全面提升应急管理意识，高度重视应急预案的编制，从实战出发，强化应急预案的演练，要求做到预警到乡，预案到村，责任到人。

5 结 语

本文通过分析近2 a长江中下游1，2级支流上发生险情的低等级堤防管理现状，找出了堤防日常管理及应急管理中存在的问题，并针对这些问题，提出了弥补低等级堤防管理短板的措施和建议。本文旨在抛砖引玉，以期为后续相关部门规范低等级堤防管理体系提供有益参考。