治安管理措施的分类探讨

张 雷

（南京森林警察学院，江苏 南京 210042）

治安管理措施，是指公安机关治安管理部门和民警为了实现治安管理目的，维护社会治安秩序和开展治安管理工作，依据国家的有关法律、法规，针对治安管理对象实施的，并能产生法律效果的各种方法的总称。[1]关于治安管理措施的概念，目前学界在概念表述以及概念命名①上各有不同，但基本意思表示趋于一致。都是指为了达到维护治安秩序的目的，治安管理主体即公安机关治安管理部门和民警，依照国家法律法规规定，对治安客体②所实施的手段与方法。所以亦可简称为治安管理活动的措施。治安管理措施具有多样性，根据不同的标准可分为不同类别。目前，关于治安管理措施的分类标准以及具体措施隶属关系上学界尚未达成统一，具体区别见表1-3。

表1 治安管理措施分类标准[2]

表2 治安管理措施分类标准[3]

表1-3 三个表格，代表了目前学界关于治安管理措施分类主要观点，通过比较大家会发现两个问题。第一，治安管理措施的分类标准不一致，甚至于同一种意思的分类标准语言表述也不一样；第二，治安管理措施的分措施以及分措施之下的具体措施概念混淆、逻辑关系混乱④。

治安管理措施的分类必须与治安管理措施概念的内涵相一致，治安管理措施的分类是治安管理措施外延的另一表述。治安管理措施的分类必须结合“治安管理”这一核心词汇。治安管理是治安行政管理的简称，是国家警察机关为了维护治安秩序以保障社会其它秩序的正常而从事的行政执法过程。[5]本文从“治安管理”这一核心概念入手，在总结吸收各位学者分类标准的基础上，形成观点，有所创新，具体见表4。

表3 治安管理措施分类标准[4]

表4 治安管理措施分类标准

表4 这三种分类标准的形成依据、现存挑战以及针对“依据管理的目的”分出的四项措施将是我们重点论述的。

一、依据治安管理的性质分类

（一）治安管理是一种行政行为

行政行为是指行政主体在职权行使过程中所做的能够引起行政法律效果的单方意思表示行为。[6]治安管理又称治安行政管理，属于典型的公共行政，治安管理的行政职权来源于国家通过相关法律的授予，如《中华人民共和国人民警察法》的警察权、《中华人民共和国治安管理处罚法》的治安管理权的授予，所以，治安管理具有典型的公权力性；治安管理是公安机关治安管理部门以及警察通过单方的意思表示就发生法律效力的行为，不需要相对人同意，如强制隔离、强制戒毒等治安强制措施的启动实施，治安处罚的适用都是公安机关治安管理部门以及警察依照国家相关法律法规规定直接单方做出的，所以治安管理具有单方性；治安管理措施是治安管理的实施手段，治安管理措施一旦做出就能直接引起法律效果，形成行政法律关系，足以导致治安管理对象的权利、义务产生变化，如治安行政命令责令限期整改一经做出，就对治安管理对象产生了法律效力，如果治安管理对象在规定时间未按照要求整改，将会导致治安强制执行的启动，所以治安管理具有对外直接的法律效果。治安管理满足行政行为公权力性、单方性以及具有对外直接的法律效果[6]三个基本特征，所以治安管理是一种行政行为。

（二）依据行政行为的分类标准划分类别

治安管理措施是治安管理这种行政行为的方法与手段，它的分类标准理应参照行政行为的分类进行划分。具体划分如下图（图1）：

（三）此种分类标准面临的挑战

第一，随着民主化、市场化、信息化、全球化的世界潮流推动，治安管理也逐步向治安治理转变，公安机关的职能行使方式也逐渐发生着变化。似治安管理行为从单方性到广泛公众参与的转变，如治安许可、治安处罚越来越多要求举行听证，与管理对象的协商越来越成为趋势。第二，随着我国经济社会的快速发展，社会动态化、信息化带来的巨大变化。公安机关启动全面深化公安改革，其中深化公安行政管理改革的一些具体举措，下放和取消一些行政审批，前置审批变后置审批都直接的改变着治安管理措施的性质。第三，治安行政管理属于公共行政管理的一种，公共行政追求如何有效的达成政府制定的目标，[8]是以“效率”为核心追求的，治安管理在实施过程中也需要考虑效率问题，但是行政法学是规范行政权的国内公法，[9]是以“正义”为核心追求的，治安管理兼具公共行政与行政法的核心特征，轻易采用那一个学科领域的分类标准都不是最佳选择，治安管理作为一门学科应该有自己的核心概念与学科范式。所以此种分类标准面临着挑战与完善。

图1 依据治安管理性质划分的治安管理措施[7]

二、依据治安管理的范围分类

（一）治安管理的范围主要指治安管理机关的业务工作范围

治安管理的业务范围是由治安管理的职能任务决定的。目前学界主要结合治安管理工作的组织机构、组织系统以及治安管理的业务内容进行综合划分。主要包括：公共秩序管理、户政管理、道路交通管理、消防管理、出入境管理以及内部单位治安保卫工作和群众性治安防范工作。[10]

（二）此种分类标准面临的挑战

治安管理的业务范围随着社会政治、经济、文化以及科技的发展，也在不断地发生着变化，治安行政管理涉及量多面广，其体制与职能也变动较多。如1950 年7 月6 日—8 月12 日召开的第一次全国治安行政工作会议上确定治安行政部门的基本任务是：同敌人、同盗匪流氓等破坏分子、同危害人民生命财产安全的火灾、爆炸、车祸等灾害作斗争。⑤从新中国成立至今，治安管理的基本任务以及业务范围发生了很大变化。以下以合肥市1949-2016 年治安行政管理部门主要职责的变化来展现业务范围的演变（见表5）。

表5 合肥市1949-2016 治安管理部门主要职责⑥

通过两个时间阶段的主要职能职责对比我们可以清晰的看出来，1990-2016 年相比1949-1989 年职责显著增加，同时一些新生事物也纳入了治安行政管理的范畴，如保安从业单位。时代不断发展，公安改革也在不断深化，治安管理部门的业务范围还会不断变化，这都说明依据治安管理措施的适用范围进行的分类不能有效的适应时代发展。

三、依据治安管理的目的分类

（一）治安管理的目的是治安秩序的维护

我们在前文中讲到，公共行政是以“效率”为核心，行政法是以“正义”为核心，治安管理作为一门兼具执法与公共管理特点的学科，应该有自己独有的研究核心，也就是我们所讲的目的。治安的实质是“治安秩序的维护”，是指以国家力量为核心和主导，组织动员各种社会力量，运用多种手段，预防、控制和消除各种危害，实现治安秩序有条理、不紊乱的整个活动过程。[11]治安管理作为治安学学科体系中的应用学科，根本目的也在于通过治安管理措施的实施实现治安秩序的有条理、不紊乱。

（二）治安管理措施依目的分类的体系架构符合社会发展及时代要求

治安秩序的维护是一个动态过程，这符合我国经过长期的公安实践形成的社会治安治理方针。改革开放以来国家层面在解决社会面犯罪问题时，就不间断的强调治安管理的防控作用。从80 年代的坚持“严打”方针到90 年代的“打防并举，首在打击”，到21 世纪的“打防结合，预防为主”，最后，到新时期的“坚持打防结合、整体防控，专群结合、群防群治”。方针的变化反应社会治安状况、治安环境的改变，但是不管如何变化，都可以发现治安管理工作是一项系统工程，必须把社会治安问题放在社会里作为一个整体来看，单纯的打击与预防都不能从根本上解决问题，所以，新时期治安秩序的维护必须是一个动态的、整体的过程。按照案事件的发展演变过程，有针对性的采取在事前治安预防，事中治安控制与治安处置，事后治安重建四项治安管理措施。图2 为治安管理措施依据治安管理目的进行的具体分类。

（三）各项分措施之间的边界

四项措施之间进行有效的界限区分可以完善学生的理论建构、规范基层民警执法操作，明确执法监督，理清法律救济渠道。

图2 依据治安管理目的划分的治安管理措施

1.治安预防措施是治安秩序维护的第一个环节，在这个环节公安机关要依据经验与技术收集治安风险，进行分析评估，并针对性的进行风险消除。第一，治安许可这项措施，是治安管理部门通过颁发证照的形式，源头防范社会风险，可以消除危害社会公共安全的因素，保证治安秩序的正常运行。如，公安机关治安管理部门通过对危爆物品生产、运输、持有的有效控制，可以减少此类风险事故的发生。第二，治安指导以及治安监督检查是治安管理主体依法实施引导、建议、检查、审核。如，依据《企业事业单位内部治安保卫条例》第三条之规定，县级以上地方各级人民政府公安机关指导、监督本行政区域内的单位内部治安保卫工作。第三，治安确认这项措施，是治安管理部门对管理对象权利义务能力的确认，如颁发身份证。第四，治安教育这项措施是治安管理部门针对社会公众的一些安全防范知识宣传。通过，对以上五项措施的解释，我们可以发现这些措施的共同点就是具有非强制性。

2.治安控制措施是指危害治安秩序的违法犯罪行为已经产生或者即将出现，治安管理部门依据法律授权，运用强制手段对这类危害秩序的行为进行暂时性的阻断、隔绝的方法。治安控制措施具有强制性、暂时性的特点。强制性是指治安管理对象必须按照治安管理部门以及民警的要求去为或者不为，如果不服从，将会产生治安处罚或者治安强制执行。暂时性是相对于永恒而言，本身不是治安管理的最终目标，未达到治安管理上的封闭结果。第一，治安命令是指治安管理部门依法要求管理对象为或者不为一定行为的意思表示，是行政命令的一种。行政命令有形式意义的命令和实质意义的命令。在治安管理领域主要是实质意义的命令。主要表现为禁止⑦与责令⑧。第二，治安强制措施。依据《中华人民共和国行政强制法》第2 条第2款对行政强制措施的解释，对于治安强制措施我们可以解释为：治安管理部门在管理过程中，为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制、或者对公民、法人或者其它组织的财物实施暂时性控制的行为。治安管理措施是治安控制措施中最重要的措施，也是治安管理部门在开展治安管理工作中最经常使用到方法与手段。具体分类见表6。

3.治安处置措施是指治安管理部门依法对危害治安秩序的违法犯罪行为予以处理或惩治。这种处理或惩治是严格依据法律法规进行的，违法犯罪行为人要承担法律责任，而且这种责任是一种终局性责任，违法犯罪行为人如果不服，法律救济渠道就是行政复议与行政诉讼。治安处置措施的实施完毕就标志着一个治安行政行为的结束，行政复议与行政诉讼是另一个行政行为开始，与前一个行政行为不可重合。治安处置措施是治安控制措施的后一个环节，是指治安控制已经不能够阻断违法犯罪行为的继续发生之时的更强一级的治安管理措施，同时又是治安重建措施的前一个环节，治安重建措施是在危害治安秩序的违法犯罪行为结束后所开展的治安管理措施。治安处置措施包括治安强制执行与治安处罚。第一，依据《中华人民共和国行政强制法》第2 条第3 款对行政强制执行的解释，我们可以得知治安强制执行是指治安管理部门或者公安机关申请人民法院，对不履行治安管理决定的公民、法人或者其他组织，依法强子履行义务的行为。治安强制执行必须法律法规明确规定的，治安强制执行不是一个暂时性的中间行为，而是一个最终封闭行为。治安管理部门的强制执行方式主要表现见表7。

第二，治安处罚是指治安管理部门对违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为人的一种行政制裁，即达到惩治违法行为的目的，又达到维护治安秩序的目的。关于治安处罚的概念目前学界没有争议，使治安处罚也变得更加纯粹、干净。[14]依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安处罚主要包括：警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。有学者认为“收缴”应当归为治安处罚。⑨第三，治安调解属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条：对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。表述比较清晰，此处不再赘述。

4.治安重建措施是治安管理部门依靠“专群结合”指导方针，运用多种手段把治安秩序从无序调整回到有序，转危为安的一项综合手段。这里的从无序到有序，并不是单纯的恢复到原来的状态，而是在解决之前治安问题的基础上，从根本上解决问题根源，源头治理，时原本的治安秩序进一步升级，应对社会风险以及违法犯罪的能力进一步提高。我国《突发事件应对法》中规定，当突发事件的威胁和危害得到消除后，恢复重建工作即开始，这里的恢复不仅仅是社会秩序的恢复，还要进行查找调查分析风险根源，防止次生（衍生） 事件发生。[15]这种根源性的调查，就需要治安重建措施中的治安调查。第一，治安调查是治安管理部门通过多种渠道（互联网、电话、问卷、询问）查找了解危害治安秩序发生的原因，找清风险要素（人、地、事、物、信息），及时发现行政规制的缺失，为公安决策部门提供数据支撑。第二，治安立法是建立在治安调查基础上的治安重建措施之一，公安决策部门根据治安调查的数据信息，找出针对这一类事件的针对性解决办法。公安机关解决类型化违法犯罪问题的常规做法就是出台规范性文件。俗称“红头文件”，它在法律文件中表现为“行政措施”“决定”“命令”等。如公安部为进一步规范公安民警现场执法行为，在总结现场执法典型案例之后出台《公安机关现场执法指引》。余凌云教授针对警察用枪裁量问题也给出了“白皮书”的建议，此处的“白皮书”就是规范性文件。[16]

（四）各项分措施之间的逻辑关系

在维护治安秩序、预防违法犯罪问题上应当以组织化、体系化的力量予以应对。[17]社会治安防控体系建设就是我国针对社会治安问题开出的药方。社会治安防控体系建设要求立体化、全过程性，这都要求治安管理工作坚持“打防结合、整体防控，专群结合、群防群治”的方针，必须有整体思维。治安管理措施的适用必须根据违法犯罪情况与形势，递进使用，整体思维。以下是我们构建的治安预防措施、治安控制措施、治安处置措施、治安重建措施之间的关系逻辑图。

图3 治安管理措施逻辑关系图

表6 治安强制措施的分类[12]

通过图3 我们可以看出，原有的秩序是一种未经过风浪的弱秩序，这种秩序状态下，存在危害治安秩序的风险，且风险性较高。风险等级从越轨—违法—犯罪逐渐升级。针对这种风险治安管理措施也是从治安预防措施—治安控制措施—治安处置措施逐渐升级。当通过这三项措施进行治安管理之后，治安重建措施的工作就是把失序治安状态恢复到有序状态，这个时候的有序状态就是打了补丁的治安秩序（更加结实）。

表7 治安强制执行的分类⑥

治安管理措施的分类在《治安管理学》、《治安管理学概论》、《治安学概论》等教材中会一直出现，这对于未来的执法主体（警校学生）的治安学理论建构以及一些治安管理措施的应用程序起到基础性的决定作用。如治安强制措施与治安强制执行的适用条件以及法律救济是有很大不同的，如果依据不科学的分类标准导致分类错误，很容易导致以后的适用程序出现问题，影响治安管理与执法的规范性。

注释：

①有一些学者，把治安管理措施命名为治安管理手段，《现代汉语词典》（第6 版）解释措施是指针对某种情况而采取的处理手段、办法，由此我们可以得知，治安管理措施即治安管理手段。

②有一些学者称为治安对象。

③为了表述方便有逻辑，治安管理措施按照措施-分措施-具体措施进行表述，前者对后者具有包含关系。

④在商小平，冯锁柱主编的《治安管理学》治安强制措施一节中，治安强制措施包括一般性治安强制措施和治安强制执行措施，其中治安强制措施与一般性强制措施的定义趋于一致。按照《行政强制法》的规定，行政强制包括行政强制措施与行政强制执行，如果此处想借用行政强制的概念及分类，就不能称为治安强制措施，只能叫做治安强制，如果此节命名为治安强制措施那么就不能再包括治安强制执行。

⑤《建国以来公安工作大事要览》，群众出版社，2002 年版，P11。

⑥合肥市公安志编纂委员会，《合肥市公安志》（1949-1989）、《合肥市公安志》（1990-2016），安徽文艺出版社，2018 年版，P108，P90。

⑦禁止如《禁毒法》第19 条规定，国家对麻醉药品实施管制。禁止非法种植罂粟、古柯植物、大麻植物以及国家规定管制的可以用于提炼加工毒品的其他原植物。这里的禁止就是典型的治安命令。

⑧主要包括：责令改正、责令限期改正、责令停业整顿、责令严加管教、责令12 个月内不得进入体育场馆观看同类比赛、责令停止燃放烟花爆竹、责令立即驶离、责令撤离现场、通知消除隐患。

⑨作者认为《中华人民共和国治安管理处罚法》第11 条的规定，收缴毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，属于《中华人民共和国行政处罚法》第8 条第1 款第3 项所规定的“没收违法所得、没收非法财物”的范围。见胡建淼，《行政强制法论》，法律出版社，2013 年版，P202。