从《民法典》视角看新型城镇化背景下农村土地要素流转问题

孙立峰

摘要：农村土地资源要素的市场化配置是我国新型城镇化建设的重要路径之一。2021年1月1日起正式施行的《民法典》势必从法治层面对农村土地资本化产生深远而持续的影响。本文分别从农村土地权利“三权分置”的物权制度基础和确权登记、用地指标管理和集体建设用地入市等关键环节分析了《民法典》具体相关条款将会产生的影响，并提出了完善法治建设的若干建议。

关键词：民法典 土地资本化 三权分置 物权公示原则

近年来，伴随国家一系列新型城镇化和城乡一体化举措的密集出台，农村土地管理制度建设和相关立法进程明显提速。特别是随着《民法典》于2021年1月1日起施行，《物权法》等涉及农村土地的法律将同时废止。相关土地管理制度和法规的出台，其内在法律政治意图是保护农村集体土地所有权人、承包经营者等主体的合法土地权益，提升土地利用效率，促进土地作为重要资源要素的市场化流通，改善农村土地的生态保护，从而能够有效推动新型城镇化和城乡一体化全面、高质量实施，提高我国整体社会经济发展水平。

一、夯实三权分置制度基础

实践证明，具有中国社会主义特色的土地资本化的关键在于农村土地权能的分离。三权分置中的第一步农村土地所有权与承包经营权相分离是改革开发初期中国农村土地制度改革成功的关键因素，通过赋予农民土地承包经营权使农民作为土地经营者从集体身份关系中解放出来，成为独立从事生产的经济主体和自我生存发展的社会主体，我国成功的解决了十多亿人的温饱问题。三权分置的第二步是土地经营权与集体所有权以及承包经营权相分离，使土地经营权成为可以自由流转的财产，社会资本可以自由从事农业生产经营，从而进行土地资源的市场化流转和配置，这是中国特色农村土地产权制度改革的第二次飞跃。2021年1月1日起实施的《民法典》在原有《物权法》和《农村土地承包法》的基础上进一步落实了农村承包土地三权分置的思想，即在宪法确定的农村土地集体所有权基础之上，土地承包关系保持稳定并长久不变，增加了土地经营权的相关规定，删除了耕地使用权不得抵押的规定，进一步扫清了土地經营权入市的障碍。至此，三权分置的土地权利体系在调整民事法律关系基础性法律的高位阶得以明确，这为农村土地要素的流转和未来的资本化运作提供了坚实的法律基础。

二、推进农村土地确权登记

根据秘鲁著名经济学家赫尔南多·德·索托的研究显示，很多发展中国家土地所有权登记存在缺陷，大量土地资源没有得到可靠的确权登记，导致其无法顺利转化为资本。与之对比鲜明的是，在成熟的市场经济国家，土地和建筑都有有明确的登记记录，权属明晰，土地可以随时被出让和被抵押，从而被转化为资本，投入到市场经济的运行中。根据德·索托的观点，为了使积累的土地资产成为活跃的资本，使之产生附加值，资产必须以财产权的方式被确定下来。

为实现土地资源的“数目字管理”，即为土地要素的市场流转进行数字化准备，土地权利的登记和确权是关键举措。新颁《民法典》明确了不动产登记公示原则。根据《民法典》第208条，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，均应按照法律规定登记。但是，出于与原有制度衔接的考虑，在《民法典》物权编中，无论是土地承包经营权和土地经营权的设立均未规定以登记为条件。《民法典》第333条仍然因循《物权法》和《农村土地承包法》，规定土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立，而不是经登记设立，登记仅作为土地承包经营权互换和转让时对抗善意第三人的条件。《民法典》第341条规定流转期限为5年以上的土地经营权自合同生效时设立，未经土地经营权登记，不得对抗善意第三人。流转期限为5年以下的土地经营权，对其登记效力的理解目前学界尚存争议。不论那种观点成立，土地承包经营权和流转期限5年以上的土地经营权的设立均无需登记生效。鉴于登记效力对于土地权利的得丧变更的重要影响，这里还需要相关司法解释予以进一步明确。

三、完善建设用地指标管理

当前农村土地资源配置宏观调控措施之一即是对农村建设用地指标的管理。2020年3月出台的国务院《关于授权和委托用地审批权的决定》，进一步下放土地管理事权。一是将永久基本农田以外农用地转为建设用地的审批权下放到省级政府。二是将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收的权限试点委托部分省级政府履行。该《决定》只是这一改革方向上一系列举措之一，与此一脉相承的还有所谓的“占补平衡”和“增减挂钩”的相关政策。

为了守住耕地红线，确保2020年全国耕地保有量不少于18.65亿亩，我国从2004年开始就严格控制跨省域耕地占补平衡，但是由于我国耕地资源区域分布不均，部分东部直辖市和省份无法在本省域内落实耕地占补平衡，导致大量土地出让资金闲置而建设用地资源严重不足。2020年3月中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出探索异地占补平衡交易机制，就是为了打破不能跨省实现耕地占补平衡的旧格局，形成东部地区和中西部地区跨省交易的机制，这样有利于在全国范围内对各地建设用地资源指标进行合理配置，也可以将闲置的土地出让资金用于支持经济发展落后地区的建设。

根据关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，城乡建设用地增减挂钩是农村建设用地与城市建设用地之间增减挂钩，是由国家统一下达调剂任务，统一设置调剂价格，统一资金收取和支出，实现东西部调剂资金的整体平衡。这一机制与“占补平衡”有相同也有不同。相同的是两者都是政府主导的现有土地流转机制的重要补充形式。不同的是“占补平衡”是用来调整地域间建设用地资源；而“增减挂钩”是由国家统一实施的城乡间建设用地的动态平衡调整。

四、探索集体建设用地入市机制

2020年1月1日起施行的新《土地管理法》允许集体经营性建设用地在满足“符合规划、依法登记、并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意”的前提下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。此外，使用者在取得集体经营性建设用地使用权后，可以进行再次转让、互换或者抵押。农村集体经营性建设用地入市制度的建立丰富了土地供给资源，加速了农村土地资本化的进程，目前各省正在逐步制订出台关于集体经营性建设用地入市的具体地方性法规。《民法典》对集体建设用地等尚处在改革变化中的领域在立法技术上采取了“原则规制，留有接口”的原则，在第361条规定集体所有的土地作为建设用地的，应当按照土地管理法律规定办理。《民法典》这一处理方式在给后续的集体土地入市机制改革留下了充足的空间的同时也进一步夯实了集体土地的民事法律基础。

五、对加强土地资本化法治建设的几点建议

（一）着力保护农民各项合法土地权益

土地要素的市场化流转是实现我国新型城镇化高水平发展和城乡一体融合发展的必由之路，然而，在土地资本化的过程当中，在个别地方与党和国家惠农政策不符的政绩观和资本逐利驱动下，农民以及村民集体的各项土地权益往往容易被侵蚀。如在美丽乡村建设过程中，出现山东省委书记刘家义同志所说“个别地方思想认识有偏差，工作统筹衔接不够，征求群众意愿不充分，侵害群众利益问题仍有存在，有的地方工作推进存在冒进倾向，做群众工作不深不细、工作简单化”的情况。在土地资本化的过程中，必须坚守基本农田不减少的红线不能碰，保护农民各项合法土地权益不动摇，建设美丽乡村目标不松懈。只有这样，农村土地资本化才能行稳致远，而不会发生异化，形成新的社会矛盾纠纷。

（二）逐步建立土地承包经营权和土地经营权登记生效制度

不动产权利的登记具有公示的效力，有利于降低土地权利交易的成本。首先，目前所因循的土地承包经营权和土地经营权自合同生效而设立的相关规定，公示性不强，无法避免农村土地发包、承包、转承包过程中以及土地承包经营合同履行过程中的不确定性，也无法减少土地经营权流转的无序和降低权利流转交易的成本。此外，建立并完善土地承包经营权和土地经营权的登记生效制度有利于进一步明确这两项权利的权能并保护权利所有人的合法权益。

（三）探索应用新技术提高土地权利登记质量

建议可以探索在土地确权登记中应用新技术手段，尤其是可以考虑采用区块链技术完善土地登记工作。区块链等新技术的应用可以从源头防止土地确权工作中的人为因素产生的不利影响，同时可以实现各部门与各社会主体之间资源信息共享，有利于提高土地资源评估的准确性和公信力水平。当然，新技术的应用需要一个社会接受的过程。各级政府可以采用试点的方式循序渐進的开展相关工作，通过试错、纠错的方式不断完善相关制度体系建设。

综上所述，农村土地要素流转机制改革可以借助《民法典》所提供的法律基础和良好契机，逐步改变以往政策性较强而法治化不足的情况，不断提升制度体系建设质量。唯有加强相关土地要素流转各环节的法治化建设，才能实现农民合法权益保障、农村环境生态改善和释放土地活力三者的协调发展。

（作者单位：天津大学国际工程管理学院博士后（在站），北京中财中融投资咨询有限公司）

责任编辑：凌玉