我国应急财政资金的管理问题及对策

徐卉

摘要：近幾年，我国频繁遭遇突发公共事件，应急资金的紧急需求和大量拨付无疑给国库支付造成了极大压力。而应急财政资金作为我国应急保障体系建立过程中的重要环节，对保护人民生命财产安全和维护社会经济秩序等方面都有着极为重要的作用。因此，文章从我国应急财政资金的来源出发，结合实际情况提出了应急财政资金管理面临的一些问题，从资金规模、筹集比例、管理制度和使用监督这四个方面进行分析，继而展开对应急财政资金的管理问题及对策研究。

关键词：突发公共事件;应急财政资金;对策

一、应急财政资金的来源

应急财政资金作为国家财政资金的一种，主要在应对突发公共事件时发挥财政应急保障功能。从突发公共事件的特点来看，一般都具有不确定性、扩散性、威胁性、资源有限性。因此，应急财政资金在防御监测、救援恢复等方面的使用效率决定了应急管理的效率。目前，我国应急财政资金主要分为两大类。

（一）常规应急财政资金

1. 预备费

《中华人民共和国预算法》（2014年修订）第四十条规定：“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的1%～3%设置预备费。”根据现代预算审慎管理原则，预备费作为后备性基金，主要为临时性、紧急性资金支出需求而设置，未预先确定其具体用途。

我国的预备费主要由中央预备费和地方预备费两部分组成，纳入预算范围内的预备费不完全等同于应急财政资金，它可用于不可预测的突发公共事件的重大支出，也可用于任何当年未列入财政预算支出的政府支出。

2. 预算稳定调节基金

预算稳定调节基金是指各级财政通过超收安排的具有储备性质的基金，用于弥补短收年份预算执行的收支缺口。其作为应急财政资金的常规来源，根据预算平衡情况在安排年初预算时调入并安排使用，这在一定程度上避免了面对突发公共事件时临时调拨资金和挤占其他财政支出项目的情况出现。

（二）非常规应急财政资金

1. 专项转移支付

重大突发公共事件发生时，财政预算支出通常无法满足实际的应急需求。因此，财政部以《国家突发公共事件总体应急预案》等作为基本依据，按照事权和支出责任划分，单独安排专项资金来帮助下级政府处理区域大、影响广的突发公共事件。

2. 捐赠资金

捐赠资金主要有国内捐赠和国际援助两类，通常由民政部门负责接收。国内捐赠资金是国内社会各界人士自愿、无偿、义务捐赠的资金;国际援助资金是其他国家（地区）和国际组织在突发公共事件期间捐赠的资金。这类资金在应急管理体系中对应急财政资金起到查缺补遗的辅助作用。

二、应急财政资金管理存在的问题

结合近年来应对一系列突发公共事件的情况，可见我国应急财政资金在管理和使用中存在以下共性：

（一）资金规模

1. 来源相对单一

我国基于现实需要已设置了预备费，但预备费的法定计提比例较低，在整个国家的应急支出总额中所占比例较小。而实际情况表明，我国对于突发公共事件的巨大资金需求又主要来源于财政保障。相对其他国家而言，我国应急管理资金的来源具有局限性，缺乏金融资本的参与。

2. 数额不确定性

由于在公共突发事件发生时，用于应急管理的资金数额不确定，所以计提的预备费和其他财政为主的预算内资金无法完全应对。而预算稳定调节基金和专项转移支付在安排和使用时也都具有不确定性，这直接导致了实际形势与财政状况存在较大差异，不能完全起到应急保障作用。国内外无偿捐赠资金数额更是难以满足突发公共事件对资金的巨大需求。

（二）筹集比例

1. 财政资金以外的应急资金少

对于可预见、可控制的费用，我国财政部门通常以安排财政预算的方式解决或者在财政资金范围内进行调拨。但由于该类公共事件的突发性特征，短期内所需的大量资金无法完全依赖于公共财政支付。

为避免挤占其他财政预算项目的资金而影响其他项目的正常运转，扩充应急财政资金的筹集方式，提高财政应急资金的比例，是当前完善我国应急财政资金管理的重要举措。

2. 结构分布不均衡

在我国现行的财政体制下，地方财政对中央财政有所依赖，自身无法足额提取预备费时，往往需要通过中央财政进行调拨。同时，由于各级财政对应急财政资金承担比例的界定不够清晰，有时难免会出现权责交叉、责任划分不清等情况。而由于突发公共事件的特殊性，又造成了应急财政资金无法准确用于各环节和阶段、不同区域和行业，从而影响了应急资金的使用效率。

（三）管理制度

1. 管理体系不完善

我国法律对应急财政资金中预备费的提取已有所规定，但实际操作中未能履行的情况仍然存在，例如未按规定比例提取、未达到提取数额等。

同样，增强有效的法律约束，可以避免应急财政资金在使用中被挤占和挪用，财政责任和管理责任分离等问题。

2. 缺乏风险评估

在应急财政资金的拨付中，若未对受灾地区的现状和范围进行考察，会造成对公共突发事件的严重程度和资金需求评估不准确。这不仅会降低应急财政资金的使用效率，还会滋生地方虚报价格、虚增损失、分配方法不当等问题。

由此可见，建立统一的应急财政资金运行模式和风险评估体系，可以使应对危机中财政资金的投放有据可依。

（四）使用监督

1. 资金使用的规范性

因事急从权，应急财政资金在实际拨付过程中有时存在主观拨付的现象，即通常在没有经过科学测算和审核的情况下，便向地方下达财政资金。而在缺乏财务规范性的前提下使用资金，容易产生事后无法补充相关证明、无法提供明细清单等问题，这直接增加了账务处理和审计检查的难度。

2. 事后监管

在应急财政资金使用情况公开的过程中，相关信息主要为大致用途、支付省份、金额等，具体的使用情况未能作进一步公示。同时，我国的财政资金绩效评价体系才刚刚建立，绩效评价工作也是在探索中进行，可能会存在设立的绩效评价指标不全面，没有根据具体项目去进行考量的情况，这会对资金使用的绩效无法做出准确的评价，不利于对其进行事后监管。

三、完善应急财政资金管理的对策

应急财政资金是我国应急管理系统的重要环节之一，解决当前应急财政资金的管理问题是建立和完善应急管理系统的重中之重。

（一）扩大资金规模

1. 丰富资金来源

为拓宽应急财政资金筹集渠道，除预算内财政资金外，可适当增加市场参与度，制定符合我国国情的政策性金融，政府处于主导地位，而金融、保险公司可作为主要参与者。

这不仅能扩大应急财政支出规模，还能增加应急财政救援资金。同时，将部分风险转移到金融、保险等领域，在面临重大风险时不需要完全依靠公共财政负担，可以获取相应的理赔费用，形成风险共担、利益共享的有效机制。

2. 确保资金数额

在预防为主的前提下，财政预算中对应急财政资金的储备具有必要性。对于各级政府预备费的提取进行严格规范，若有未按比例提取或未足额提取的，必须由上级政府责令其限期作出调整。同时，灾害频发地区可以按实际情况相应提升预算比例，以达到预算合理化。

对于其他应急预算的编制和执行，上级财政可对其进行全过程指导。对应急预算的管理可实行以3年为周期进行动态调整的基金式管理，一个年度内的预备费未使用时便可结转至下年度。这既可以形成足额提取预备费的长效机制，又可以避免无限累计而形成财政资金浪费。

（二）完善筹集比例

1. 资金性质多元化

应对突发公共事件主要有“事前预防”、“事中救援”、“事后恢复”三个阶段。政府以宏观调控出发，建立突发事件资金准备机制，而作为微观经济的主体，如企业、家庭、个人，在应对公共突发事件时也应当做好相应准备与防范。

2. 调整结构分布

对紧急状态下中央和地方政府之间的权责分配进行进一步的限定，打破当前地方依赖上级财政的局面，在突发公共事件中，中央政府与地方政府之间，政府与社会之间构建有效的责任分摊机制。

（三）完善管理体系

1. 依法管理

可以依据实际情况，在现有法律法规的基础上进一步完善法制体系，出台专门针对应急财政资金管理的法规政策，将应急预算的编制纳入《预算法》，从而实现对各级政府筹集、提取、拨付行为的全过程指导、监督。

为了保证应急财政资金的使用效果，可以增强中央政府和地方政府关联性，形成利益共同体，明确中央与地方在处理突发公共事件中的财政责任和管理责任，强化法治约束力。

2. 建立风险评估体系

根据突发公共事件的风险，可以委托权威部门或评估机构对类型、规模、强度等方面进行风险评估并出具相应报告。有了专业、准确、真实、有效的数据作为依据，应急财政资金的分配将更为细化和优化。从而可以逐步形成统一的应急财政资金运行模式，按不同程度的风险制定中央财政资金的拨付量，提升应急财政资金的实效性。

同时，还可以形成“平战结合”式的财政保障机制，不仅做到充足的资金准备，还能与风险水平和资金需求相匹配。

（四）健全监管机制

针对应急财政资金被违规使用的问题，应当进一步加强监管力度，完善监管机制。

1. 使用合规性检查

对于“来源”和“去向”均不明确的资金，应当加大查处力度，以财政、审计等部门为主发挥监管职能，对同一笔资金进行不同角度的监督检查，从资金的专项审批到使用情况都进行跟踪审计，以确保财务手续合规，资金用途落入实处，对违反相关纪律的责任人应当追究其相应的法律责任。

只有建立和完善应急财政资金使用情况的公开制度和检查机制，才能最大限度避免应急财政资金被违规使用。

2. 加强事后监管

财政部门对应急财政资金的使用情况，应向社会各界和全体社会成员履行告知义务。增加资金用途透明度，可在一定程度上消除资金使用中发生挪用等不规范行为的隐患。

同时，重视绩效评价对资金使用的指引性作用，逐步完善我国财政资金绩效评价体系。以实际工作的内容为依据，完善和丰富绩效评价指标，从而使得有效的绩效评价对资金使用效率作进一步改善。

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（作者单位：浙江省人民防空办公室）