在法治框架内完善信用奖惩机制

施歌

党中央、国务院高度重视社会信用体系建设。党的十九届五中全会明确要求，要推进诚信建设。2020年9月，习近平总书记在中央财经委员会第8次会议上强调，要完善社会信用体系，加快建设重要产品追溯体系，建立健全以信用为基础的新型监管机制。2020年11月，國务院常务会议专题研究社会信用体系建设工作，确定完善失信约束制度、健全社会信用体系建设的有效措施。

信用奖惩机制作为社会信用体系建设的一项核心机制，在推进简政放权、转变政府职能，构建以信用为基础的新型监管机制，加强和创新社会治理，优化营商环境等方面发挥了积极作用。完善的信用奖惩机制，就是信用奖惩实施方综合运用司法、行政、市场、行业和社会奖惩机制对信用主体作出的综合性奖惩。但在实践中，也存在惩戒泛化、程序缺失等诸多问题。比如，信用奖惩机制只是作为一个概念被提出和应用，其守信和失信行为的界定并没有一个明确、统一的法律标准。又如，有的失信惩戒制度设计把失信作了扩大化理解，认为信用就是个筐，什么都可以往里装，违法、违约、违纪、违反道德、违反职业规范的行为，都被纳入失信行为对待，在社会上引起不小争议。再如，还存在失信认定惩戒程序缺失、过罚不相当导致轻错重罚、权利救济渠道不畅等诸多问题，使得进一步推进信用工作难度较大。

市场经济首先是信用经济，信用经济必须是法治经济。要实现信用建设高质量发展，必须将信用建设全面纳入法治轨道。《国务院办公厅关于进一步完善失信约束机制 构建诚信建设长效机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）对依法依规实施失信惩戒进行了规定。要准确全面落实相关要求，确保信用奖惩工作在法治轨道内规范前行。

依法依规，准确界定范围。信用措施是“双刃剑”，用好了有利于社会治理，用不好会产生很多副作用，必须要以法律法规为依据，必须纳入法治轨道。首先，要准确界定范围。要按照国家有关规定严格界定信用信息纳入的范围、严重失信主体名单（即“黑名单”）的设列范围、失信联合惩戒的范围。有效防止信用措施的不当使用甚至滥用。其次，要依法依规。实施信用惩戒措施必须以法律法规和国务院、党中央的文件为依据。法律法规包括行政法规和地方性法规，地方性法规是由立法机关审议通过的法规，规范性文件是不能作为信用惩戒依据的。再者，实行目录制和清单制管理。按照《指导意见》要求，要分层次构建公共信用信息目录和失信惩戒措施清单。国家制定全国公共信用信息基础目录和失信惩戒措施清单，地方根据工作实践，制定适用于本地的公共信用信息补充目录、失信惩戒措施补充清单。补充目录和补充清单编制也必须严格依法依规，以地方性法规为依据。

规范程序，严格规制严重失信主体名单。严重失信主体名单，是一种较为严厉的失信惩戒措施，因其力度大，造成的后果和影响也较大，必须纳入最严格的法治轨道进行规制。一是严格界定列入严重失信主体名单的范围。按照《指导意见》的要求，列入严重失信主体名单的行为只能是严重危害人民群众身体健康和生命安全、严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序、拒不履行法定义务严重影响司法机关和行政机关公信力、拒不履行国防义务等四类行为，任何部门和单位不得擅自增加或扩展。二是严格规定严重失信主体名单的设立权限。在全国范围内适用的严重失信主体名单制度认定标准，应以法律、法规或党中央、国务院政策文件形式确定，暂不具备条件的可以部门规章形式确定。地方层面，可根据本地经济社会管理的需要，通过制定地方性法规，规定在本地区范围内适用的严重失信主体名单制度。通过对严重失信主体名单实行最严格的法律规制，杜绝“黑名单”制度各行其是、各自为政的问题。三是严格履行严重失信主体名单认定程序。名单认定前应当履行告知程序告知当事人，并依托相应的行政决定文书载明理由、依据、失信惩戒措施提示、移出条件和程序以及救济措施等内容，必要时也可由认定部门单独制定认定严重失信主体名单的决定文书。

过罚相当，审慎适度开展失信惩戒。《指导意见》对依法依规开展失信惩戒进行了专门规定。失信行为与惩戒措施过惩相当，为失信惩戒划定了尺度，也是维护信用主体合法权益的必然要求。根据《指导意见》，对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行清单管理。同时，失信惩戒必须遵循合法、关联、比例等原则，按照失信行为发生的领域、情节轻重、影响程度等，严格依法分别实施不同类型、不同力度的惩戒措施，不得随意增设惩戒措施或加重惩戒，以确保失信行为与惩戒措施过惩相当。

保护权益，健全完善信用修复机制。信用法治建设既要注重实体正义，也要注重程序正义。失信惩戒的法定性，不仅包括惩戒措施法定、惩戒程序法定，还包括救济机制法定。要建立和完善有利于自我纠错、主动自新的信用修复机制，充分保障信用主体的合法权益。《指导意见》提出，失信主体按要求纠正行为、消除不良影响的，均可申请信用修复，但是法律法规和党中央、国务院政策文件明确规定不可修复的失信信息除外。相关部门应当制定信用修复的具体规定，明确信用修复方式和程序，符合修复条件的，要按程序及时将其移出严重失信主体名单，终止共享公开相关失信信息。此外，被惩戒主体对认定主体资格有异议的，对失信与否的认定不服的，都有权向认定机关申请纠正、申请复议或者提起行政诉讼等程序寻求救济。

强化信用奖惩的支撑保障。信用奖惩机制是一种联动机制，需要政府部门及社会各方积极配合和有力支撑。一是加快信用立法进程，构建更加完备的信用法制体系。目前，社会信用法已列入全国人大常委会立法规划，加快推进社会信用基本法的立法进程，为社会信用建设提供顶层法律设计，是当前社会信用建设的重要任务。地方也应按照《指导意见》的要求，在权限范围内，通过较高层级的立法，逐步建立符合法治要求的信用立法和制度体系。二是提升信用信息化水平。充分发挥公共信用信息平台的载体作用，对公共信用信息“应归尽归”“应示尽示”，充分利用互联网、大数据、区块链等现代信息技术，推动信用信息公开共享，为信用监管和信用奖惩提供数据支撑。三是充分发挥信用服务机构的作用。明确政府部门与行业组织、信用服务机构的协作关系，政府部门可与信用服务机构以签署共享协议的方式，开展信用信息共建共享，采取政府购买服务的方式，委托信用服务机构开展对失信主体信用修复培训等。四是强化社会监督。充分发挥各类社会组织作用，引导社会力量广泛参与信用激励和惩戒。建立完善投诉、举报制度，健全公众参与监督的激励机制，鼓励公众举报严重失信行为。完善社会舆论监督机制，加强对守信行为的褒扬和宣传、对失信行为的披露和曝光，营造良好的社会诚信氛围。

（作者单位：江苏省战略与发展研究中心）

责任编辑：苏胜利