“双碳”目标下低碳规划策略

郑南琛 魏杰 杨伟

深圳市规划国土发展研究中心 广东 深圳 518000

1 前言

国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，提出二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。我国对碳排放达峰时间和长期碳中和问题设立的更高目标，是中国推动落实《巴黎协定》所迈出的重要一步。目标提出后，各省市积极开展碳达峰行动方案。深圳市已经制定了低碳发展和节能总体规划，初步建立了围绕工业、建筑、交通等领域的低碳政策体系，并在通过碳排放权交易体系利用市场机制控制城市碳排放这一方面进行了尝试与探索。

深圳按照自然资源部关于国土空间规划工作的总体部署，率先启动《深圳市国土空间总体规划(2020-2035年)》(以下简称《深圳国土空间规划》)编制工作，在谋求先行示范高质量发展背景下，深入贯彻习近平生态文明思想，坚定不移贯彻新发展理念[1]。《深圳国土空间规划》是面向2035年中长期发展的空间战略蓝图，是统筹全市国土空间资源配置的纲领性文件。本研究是该规划的专题研究之一，以“为先行示范实现二氧化碳排放达峰与碳中和提供支撑”为目标，首先通过深圳市能源消耗及碳排放实际情况分析，考虑能源政策导向及实施可能性等因素，制定符合深圳市发展定位的减排策略，提出碳达峰、碳中和目标下国土空间规划的碳减排规划策略。

2 深圳碳排放情况分析

2.1 现状碳排放情况分析

(1) 深圳碳排放主要来自能源活动，现状碳排放总量约5200万吨

深圳碳排放强度处于全国领先水平，2019年约为0.22吨/万元，碳排放强度仅为全国的1/5。近年全市碳排放强度下降趋势明显，2015至2019年累计下降17.49%，其中2019年同比下降7.09%。

二氧化碳排放来源主要来自能源活动、工业生产过程、土地利用变化和林业、固体废弃物处理等4个方面。深圳基本已淘汰水泥、石灰、钢铁、电石等高碳排放的产业，工业生产过程产生二氧化碳排放较少；随着近年生态保护力度加大，土地利用变化和林业主要表现为碳汇；固体废弃物处理方式主要为填埋和能源利用，产生的二氧化碳量较小。全市二氧化碳排放主要来自煤、油、天然气等化石燃料燃烧和电力调入所蕴含的排放量。

根据深圳统计局提供数据，2018年深圳能源消费总量为4405万吨，同比增长3.1%，增速较“十三五”前两年降低。从分品种能源消费来看，煤炭消费量占比6%，石油消费占比31.1%，天然气消费占比12.7%，一次电力及其它占比为50%。以此估算深圳2018年碳排放总量为5243万吨。

表1 深圳市2018年能源消费及碳排放情况

(2) 深圳经济、能耗将持续增长，碳排放达峰、碳中和存在挑战

据2019年GDP统计数据，深圳GDP总量为26927.09亿元，比上年增长6.7%，经济规模名列全国大陆前三，位于上海和北京之后，全市经济社会保持平稳健康发展，经济运行持续向好。《中共深圳市委关于制定深圳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“十四五”时期经济社会发展主要目标之一为“经济实力、发展质量跻身全球城市前列。新经济发展国际领先，综合经济实力跃上更高台阶，经济总量超过4万亿元”。此外，该报告还提出“到二〇三五年，建成具有全球影响力的创新创业创意之都，成为我国建设社会主义现代化强国的城市范例，率先实现社会主义现代化。成为高质量发展高地，城市综合经济竞争力世界领先，经济总量、人均地区生产总值在二〇二〇年基础上翻一番”。深圳能源消费与经济仍呈正相关关系，在未来一段时期内，能源需求总量将继续上升，碳排放达峰、碳中和挑战较大。

2.2 碳达峰目标探讨

近年深圳市曾多次提出达峰的目标。《深圳市应对气候变化“十三五”规划》提出力争2020年前后达到碳排放峰值；2019年在《深圳市贯彻落实<粤港澳大湾区规划纲要>三年行动方案<2018-2020年>》中提出到2020年碳排放总量实现达峰；2020年深圳市在《中共深圳市委关于制定深圳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，到二〇三〇年，以先行示范标准完成国家碳排放达峰行动任务”。参考其他城市的碳达峰计划，上海在《上海市城市总体规划(2017-2035年)》中提出，“全市碳排放总量与人均碳排放量预计于2025年前达到峰值，至2035年，控制碳排放总量较峰值减少5%左右，万元地区生产总值能耗控制在0.22吨标准煤以下”。北京市正在积极开展碳达峰评估及碳减排专项方案研究工作。《北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，2025年碳排放达峰后稳中有降、碳中和迈出坚实步伐，2035年碳排放持续下降、碳中和实现明显进展。

“十四五”是习近平总书记提出新达峰目标和碳中和愿景后应对气候变化工作全面纳入生态文明建设的重要时期，国家及各省市将着力推进二氧化碳排放达峰工作。深圳市碳达峰目标的确定需要综合考虑多方面因素，一方面深圳被赋予社会主义先行示范区、社会主义现代化强国城市范例的高度定位，应为国家2030年前实现碳达峰目标作出地方贡献；另一方面深圳碳排放强度已处于全国领先水平，应考虑自然资源潜力、“十四五”重大项目发展规划等，近期大幅度降低难度极大，目标的确定必须考虑可行性。本研究建议深圳市制定碳达峰目标过程不应冒进②，需充分考虑能源安全和供应保障，有序推进能源基础设施建设，在2025年为实现碳达峰奠定坚实基础。

3 低碳规划策略

开展碳排放路径研究、制定低碳规划策略具有重要的实践意义和示范意义。作为我国首批国家低碳发展试点城市和先锋城市，在低碳城市规划建设的过程中，深圳市始终走在全国前列。本次《深圳国土空间规划》全面贯彻低碳规划理念，主要体现在以下六个方面。

3.1 优化能源布局，助力能源低碳

碳排放主要由能源消费产生，低碳发展目标下能源结构必须进行大幅的调整。在实现“双碳”目标过程中优化能源结构将起到决定性的作用[2]。由于不同能源的碳排放系数具有差异，通过改善能源消费结构，使能源消费逐渐从煤、石油等单位排放量较高的化石能源转向清洁能源，以降低能源消费的整体排放系数，有效控制碳排放[3]。碳达峰、碳中和背景下，终端能源电气化是主要发展趋势，应着力降低煤、石油、天然气等化石能源的消耗，并以电能替代、新能源及可再生能源作为补充。电力行业未来不仅要承接交通、建筑、工业等领域转移的能源消耗，还要对存量化石能源电源进行清洁替代，因此保障电力可靠供应显得尤为重要。一方面要加强本地清洁能源基础设施建设，另一方面要积极扩大外电引入规模。深圳建设条件、建设空间限制了大型电厂的建设，也不适合大规模发展风电、太阳能等可再生能源。在本地电源无法满足未来负荷需求的情况下，需加大外来电力引入规模，提前布局区域电力引入通道。《深圳国土空间规划》布局了多条外部引电通道，境外最大可引入规模达3000万千瓦，保证远期全市用电需求。

图1 深圳市重要电力设施及廊道规划布局示意图

3.2 优化生态布局，提质节能减排

生态空间是国土空间开发保护格局的重要组成[4]。为提升生态系统作用、改善气候环境，国土空间规划应秉承以生态优先绿色发展为导向的高质量发展思路，严控生态空间，优化空间绿廊，节能降耗，打造宜居宜业、低碳高质的空间环境[5]。《深圳国土空间规划》以自然保护地为基础，以各类开敞空间为重要组成，充分发挥各类绿地、水系对城市生态环境的支撑作用，构建“四带、八片、多廊”的全域生态网络空间结构，优化提升城市生态系统的质量和稳定性。生态廊道还可承担缓解城市热岛效应和城市通风功能，规划中结合深圳市气候环境，从城市尺度划定主要城市风道，将新鲜冷空气引入城区促进城市内部的空气流通。此外，为了保证城市风道的畅通，对城市风道内的建设活动进行规划控制，并逐步打通阻碍廊道连通的关键节点。

图2 《深圳国土空间规划》提出全市绿色生态空间结构规划图

3.3 优化功能布局，低碳出行减排

交通能耗及其产生的污染排放已成为制约我国大城市进一步发展的瓶颈，虽然深圳在新能源汽车应用领域处于国际领先水平，但仍有超过40%二氧化碳排放来自交通运输。国土空间规划需从城市空间布局及公共交通体系两方面减少碳排放。首先应推动组团发展模式，完善多中心网络组团空间结构，优化用地功能布局，促进组团内居住与就业的平衡，避免大规模、长距离的通勤出行。《深圳国土空间规划》提出“一核多心网络化”的城市开发新格局，打造多个城市功能中心，推动形成布局相对均衡、功能差异化分工协作的多中心空间格局，并通过培育功能节点，承担所在片区的商业、文化、教育、医疗等公共服务功能。另一方面，应构建舒适高效的公共交通体系提升公共交通分担率，鼓励绿色低碳出行。深圳提出建立轨道交通为主体、客运枢纽为核心、其他公交方式为补充的城市公交体系，同时积极改善道路结构，提升高快速路网络开放度，规划高效便捷的道路骨干系统。

图3 《深圳国土空间规划》提出全市空间结构与中心体系规划图

3.4 空间立体发展，提升碳汇空间

人口密集、土地资源紧缺、绿化用地紧张等是城市高密度发展日益突出的问题。规划中应推动城市立体发展，弥补空间不足，提升绿化碳汇空间[6]。地下空间是地上空间的补充，是破解城市空间发展不足的解决之道。深圳地下空间的发展目标是完善支撑城市安全、健康运行的基础设施体系，地下基础设施对地面空间的释放为促进绿色空间营造创造条件。此外，立体是城市绿化的新方向和有效举措。大力发展立体绿化，进一步拓展城市的绿化空间，是城市在土地资源紧约束条件下进一步提升城市宜居环境的必然选择。《深圳国土空间规划》提出营造“城在绿中、绿意盎然”的城市图景，丰富城市绿色空间，并要求结合新建、拆除重建的建筑建设立体花园。

图4 深圳市龙岗区布吉水质净化厂(全地下建设模式)地面绿化

3.5 依托临海优势，探索海洋碳汇

海洋碳汇是指利用海洋生物吸收大气中的二氧化碳，可以通过海岸带动植物、微型生物及等海洋生态系统捕获的有机碳[7]。临海城市需严格保护和利用海洋资源，实施差异化的保护利用策略，改善海洋生态环境，通过保护海洋生态资源，加强典型海洋生态系统的修复，挖掘海洋碳汇、碳储存空间。深圳市提出“陆海统筹”的海洋生态保护管控措施、海岸带地区陆海空间功能协调方案及管控措施，突出海洋资源综合保护和利用，支撑全球海洋中心城市建设，并重点对珊瑚礁资源、红树林湿地等海洋生态系统开展保护与修复。

3.6 政策体系建设，落实低碳规划

低碳政策体系建设应重视低碳发展的法律法规保障，有必要将低碳生态的理念和建设要求融入到城市规划编制、审批、实施、动态维护等各个环节，深化细化城市规划管理的技术指引，以满足新时期的城市发展要求；完善考核低碳发展的规章制度，建立低碳城市评价指标体系，用以指导各领域的低碳发展与评价；针对各部门的运营发展特点，制定强有效的发展激励机制，以推动低碳规划落到实处、低碳项目切实开展。

4 结语

本研究针对近期碳达峰和碳中和、国土空间总体规划等焦点话题，以深圳市为例，站在国土空间开发保护格局的角度，分别从能源系统布局、生态空间布局、城市功能布局、空间立体发展、海洋碳汇探索、规划政策体系等方面提出低碳规划策略，既可为深圳制定碳达峰行动方案提供决策依据，也可为国内其他城市因地制宜探索碳减排路径提供经验。

注释

① 根据《省级二氧化碳排放达峰行动方案编制指南》，外来电二氧化碳排放只计算净调入电力的排放。深圳现状核电规模6120MW，按利用小时数7800小时计算年发电量为477亿度，净调入电量为286亿度。

② 当前深圳市政府正编制碳达峰行动方案，尚未公布碳达峰时间。