我国高校贫困生资助政策的嬗变、特征与展望

蒋炎益，万 华，潘辰午

（ 贵州师范大学 教育学院，贵州 贵阳 550025 ）

一、问题提出

高校贫困生资助政策，使家庭经济困难学生能够顺利入学，上得起大学、接受职业教育，是落实习近平新时代中国特色社会主义思想、构建社会主义和谐社会的重要举措；是实施科教兴国和人才强国战略，优化教育结构，促进教育公平和社会公正的有效手段。从政策引领层面来看，我国高校贫困生资助政策具有明显的先导性，这既是我国特定时期政治、经济、文化相互作用的表现，同时也契合我国社会主义发展的基本模式。从行动引领层面来看，高校贫困生资助政策在实现脱贫攻坚，阻断贫困代际传递中发挥重要力量，是国家打赢脱贫攻坚战的重要举措。党的十九大报告指出，当前我国社会的基本矛盾转变为“人民对美好生活的向往与发展不平衡不充分之间的矛盾。”在此背景下，为了调和高校贫困生发展的多元化需求和教育资源不平衡、不充分之间的矛盾，高校贫困学生资助体系建设也应调整和转变，亟待深入研究。

在高校贫困生资助问题上，我国学界一直保持高度关注。通过文献梳理，发现研究主要从纵、横两个方面展开。纵向来看，早期学者王海生（2000）提出“转变单纯发挥资助的经济功能为经济和教育功能并举的资助理念”[1]；黄海峙（2006）通过对大学生心理状况的分析提出要“加强贫困生心理健康教育工作，引导贫困生精神‘解困’”[2]；在资助育人方面，李红海、阎国华（2012）提出将资助与困难学生的培养与发展结合起来[3]，戴宏（2012）认为要从勤工助学型资助转变为创新创业型资助[4]；在新时代资助政策理念上，李剑富、韩岳丰（2019）提出，高校贫困生资助理念不仅要体现资助育人，话语要强调我国从保障型资助向发展型资助转变，将资助理念落实到人的发展上，使资助政策更加体现人性化[5]。横向来看，其一，从伦理学角度，学者孙涛和高清晨（2020）认为班级评议的评选方式容易使贫困生的隐私暴露在其他同学面前，带来心理不平衡[6]；白华（2013）等学者对我国高校贫困生助学贷款政策身份认定中存在的隐私问题进行了探讨[7]。其二，从资助过程来看，学者易桂姣（2020）主张运用大数据来对高校大学生精准扶贫[8]；薛浩和陈万明（2012）等学者研究了高校贫困生资助政策的结构、功能和内容[9]；戴海群（2012）等学者对建立全国联网的高校贫困生个人诚信系统建构进行了研究[10]；李浩然和王慧娟（2016）对高校贫困生资助管理的考核评估体系建构进行了研究[11]。其三，从教育与经济角度看，冯涛（2018）提出，新的外部风险下大学生的资助不仅局限在学费生活费等最低生活保障，还应提高大学生的人力资本含量，抵御外部风险[12]。上述研究，不断推动了我国高校贫困生资助政策的实践与发展。

但是，高校贫困生资助政策是一个动态发展的过程，受不同时期国家发展战略、社会经济发展的影响，其理念和实践亦会发生相应变化。新时代背景下我国高校贫困生资助政策，面临着新问题、新需求。鉴于此，有必要对我国高校贫困生资助政策进行系统梳理，从中总结经验、发现问题、明确方向，提高我国高校贫困生资助政策的适应性和前瞻性。所以本研究通过政策文本分析的方法，梳理1949-2020年之间有关高校贫困生资助政策的文本，并按重大时间节点选择其中最有代表性的政策内容进行筛选、整理。明确我国高校贫困生资助政策的发展脉络，提炼其特征，判断其走向，为新时代背景下我国高校贫困生资助政策的调整完善，提供有益参考。

二、研究设计

（一）研究目的

本研究对我国高校贫困生资助的重要政策文件进行纵向梳理和横向分析，旨在回顾我国高校贫困生资助政策的发展脉络，总结资助政策发展的基本特征，判断高校贫困生资助政策的发展走向，并提供合理性依据。

（二）分析框架

1.样本选择

从政策文本来看，研究框架参考了1949-2020年相关政策论述，以历年教育部制定并下发的相关高校贫困生资助政策为分析单位。教育部作为我国教育事业的最高主管部门，其制定、颁布和实施的教育政策体现了国家意志。截至2020年，教育部发布的贫困生资助政策文本中，明确高校贫困生资助这一主题的文本有35份。在整理出与“高校贫困生资助”相关的政策内容后，以时间线索进行排序，对其中关键性要素进行梳理和文本分析，从中厘清我国高校贫困生资助政策的变迁脉络，总结其基本特征，并对未来走向做出合理性判断。如表1所示。

表1 我国高校贫困生资助政策一览表

（续）表1 我国高校贫困生资助政策一览表

从研究对象来看，研究中涉及的政策文本实施对象为高校贫困学生。贫困学生主要是指家庭收入处于困难状态的学生，是由于个人及其家庭的经济来源难以支付其在校就读期间的学习和生活基本费用的学生。高等学校教育是指在全日制普通本科高等学校、高等职业学校和高等专科学校招收的本专科（含高职、第二学士学位）学习的学生。[13]因此，研究对象只限定于全日制普通本科学校、高等职业学校和高等专科学校，招收的本专科学生中家庭经济困难的学生。

2.文本处理

通过对文件进行初步整理与分析之后，我们发现政策在不同时期是有所变化的。一方面，从纵向来看，通过梳理1949至今的相关政策文件，把握不同历史背景下政策的特点以及政策的变化态势对其进行阶段划分。另一方面，从横向看，根据不同政策文本的侧重点不同，对文本进行分类整合，通过综合比较，分析各文件在时间与内容上的联系。

三、我国高校贫困资助政策的变迁脉络

（一）发展脉络

通过对教育部高校政策的文本分析可以发现，我国高校贫困生资助政策的变迁经历了漫长的历史过程。本研究依据不同时代背景下中国经济与高校发展历程，按重大历史事件梳理并总结特征。

1.1949-1982：初建阶段

新中国成立初期，为大力发展国民经济，国家对高层次人才的培养需求极为迫切。但由于当时现实条件落后，为减轻家庭对子女教育支出的经济负担，保障贫困子女能够公平地接受高等教育，国家颁布了《关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》，其中规定“自1952年9月份起，所有高等学校和中等学校学生的公费制制度改为人民助学金制。”这一政策标志着新中国高等教育人民助学金政策的正式确立。早期的资助，在资助范围上要求整齐划一，资助理念上强调绝对平均，显示出国家对高校贫困生受教育权利的重视，并为此提供了切实地保障。在此政策环境下，高校贫困生资助以政府投入为主体，以经济支持为手段，采取无偿、直接的资助模式，凸显了中国特色社会主义制度下高校贫困生资助政策的普惠性原则。

政策实施三年后，1955年8月高等教育部发出《关于执行全国高等学校（不包括高等师范学校）一般学生人民助学金实施办法的指示》，将人民助学金发放对象从“全体发放”改为“部分发放”。在经济资助的过程中，既关注到了集体普惠性，也强调了学生个体差异性。此外，通过调控经济资助的杠杆，不仅有利于缓解国家财政压力，也有利于激发贫困生的学习和发展动力。但这一时期，总体上高校学生享受资助的比例仍然较高，特别是“三大改造”与三年困难时期（1959-1961）结束之后，高校学生享受人民助学金的比例由原来的 70%提高到 75%，此时加上高等师范学校、体育院校和民族院校的学生，“普通高等学校学生享受人民助学金的比例高达80%”。[14]这一比例一直延续到1982年，期间绝大部分高校学生都享受了国家的经济资助，大大保障了高校学生的受教育权。

2.1983-1993：推进阶段

这一时期，我国高校贫困生资助政策逐步推进，形成以奖贷为主、特困补助为辅的新型资助模式，逐步推进无偿资助向有偿资助形式的转变。1983年7月，教育部、财政部出台《普通高等学校本、专科学生人民助学金暂行办法》和《普通高等学校本、专科学生人民奖学金试行办法》，降低了助学金发放比例。之后，1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》提出“高等学校可以在计划外招收少量自费学生，学生应缴纳一定数量的培养费用”。1986年，国务院批转国家教委、财政部《关于改革现行普通高等学校人民助学金政策的报告》，决定实行“人民奖学金”与“学生贷款”结合的政策，标志着人民助学金政策彻底退出历史舞台。

十二届三中全会以后，我国经济发展进入了新的阶段。1987年 7月国家教委下发了《关于发布〈普通高等学校本、专科学生实行奖学金政策的办法〉》和《普通高等学校本、专科学生实行贷款政策的办法》，规定自1987年9月1日起，入学的本科普通高校新生中全面实行奖学金政策和学生贷款政策，学生贷款政策主要用于资助困难学生，贷款比例控制在本、专科学生人数的30%以内。学生贷款政策的执行原则是“有借必有还”。实质性地推动了我国高校贫困生资助，由无偿向有偿的方式转变。

3.1994-2012：完善阶段

从资助政策来看，这个时期我国高校贫困生资助政策的体系化建设成效显著，形成“奖、补、勤、减、贷、助”为一体，配合“绿色通道”的混合式资助模式。1994年5月，国家教委、财政部颁发《关于在普通高等学校设立勤工助学基金的通知》，高校学生会特别成立“勤工助学部门”，旨在不影响正常教学秩序和学生正常学习的前提下，有组织地开展社会实践活动，鼓励家庭经济困难的学生利用课余时间，通过自己的劳动取得合法报酬，以实现改善学习和生活条件的目的。1999年，国家发布《关于国家助学贷款的管理规定》，明确了学生贷款管理政策，制定贷款发放和回收等规程。2007年，国务院出台了《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，标志着我国高校贫困生资助政策体系的正式确立。经过多年的建设与发展，我国高校贫困生资助政策内容不断丰富，结构趋于完整，功能更加多元，为兼顾高校贫困生利益的差异化需求，提高扶贫效能，发挥了积极作用，产生了较大的社会效益。

4.2013年至今：转型阶段

我国高校贫困生资助政策，为数以万计的家境贫困的学子扫清了经济障碍，提供了社会保障。但是，在实践中仍然有新的问题不断涌现，如贫困生身份认定、资助过程监控、资助效果评估反馈等工作还有待进一步完善。鉴于此，2013年，我国开始以县为单位对贫困户建档立卡，实行对所有的贫困生进行登记，这有利于国家集中力量“扶真贫，真扶贫”。2014年，国家调整了助学贷款政策，资助标准从 2002的 6000/人，提升为 8000/人。2015年11月，在中央扶贫开发工作会议上发表的重要讲话中，习近平总书记又把“教育扶贫”纳入实施脱贫“五个一批”工程之一[15]。2016年，教育部等六个部门共同印发的《教育脱贫攻坚“十三五”规划》中明确提出，到2020年实现贫困地区教育发展水平的提升，实现建档立卡等贫困人口教育基本公共服务全面覆盖。这对高校贫困生精准资助工作具有重要的指导意义。2017年，教育部《关于进一步落实高等教育学生资助政策的通知》，认为在当前推进教育改革和国家脱贫攻坚战的新形势、新任务、新要求下，学生资助工作的重点是精准资助和资助育人，新时代背景下高校贫困生资助政策“育人”功能地位凸显。上述可以看出，国家通过促进高校贫困生资助管理流程和环节的规范化、标准化，发挥扶贫的功能，对“隐贫”“返贫”“脱贫”三类学生的需求，实行动态管理和持续关怀[16]。

（二）特征演变

通过系统梳理我国高校贫困生资助政策的发展脉络，发现我国高校贫困生资助政策制定始终秉持“正义原则”，以保障高校贫困生“应得的权利”为目标，不断调整完善。在不同阶段，反映出不同的时代特征。进而推进着我国高校贫困生资助政策，从理念到实践、从形式到实质的转变。

1.资助体系的完善：从单一资助到系统资助

新时代背景下，高校贫困生资助政策体系不断完善，从单一资助发展到系统资助。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、2017年党的十九大报告和《高校思想政治工作质量提升工程实施纲要》等相关政策，都明确提出资助育人、系统资助的重要作用。教育部部长陈宝生（2018）也强调，把育人工作作为资助工作的出发点和落脚点，坚持以育人为导向，实施健全的资助体系，构建物质帮助、道德浸润、能力拓展、精神激励有效融合的资助机制，形成“解困——育人——成才——回馈”的良性循环[17]。我国从早期单一的“人民助学金制度”发展到“奖、补、勤、减、贷、助”多元一体的资助体系，不仅仅是资助“外延”的变化，更是“内涵”的提升。

“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利和义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。”[18]资助政策通过经济支持，保障了贫困生接受高等教育的基本权利，同时也需要强调贫困生应该履行基本的义务。过去全民化、单一无偿的助学金资助制度，虽然体现了社会主义制度的优越性，让所有学生都能够一视同仁地接受政府、社会所给予的经济支持，但在实践中也造成了部分贫困生“等、靠、要”心理，心安理得地接受资助。后期资助政策的变化，是对早期制度弊端的一种修正。在保障贫困生享受权利的同时，也强化了“义务”的履行，鼓励学生可以通过努力学习、勤奋工作、积极劳动等方式获得经济支持，客观上促进了学生积极向上的品质养成，更有利于贫困生个体能力的发展，健全人格的塑造，以此获得更多发展的可能性。

2.责任主体的转变：从政府单一管理到社会多元治理

建国初期，我国高校贫困生资助的责任主体是政府。在特殊的历史阶段，做出这种政策选择和安排，存在一定的“合理性”，即采用最有效的手段来达到既定的目标。在社会主义制度发展的初级阶段、全国经济社会发展比较落后的现实境况下，政府通过自上而下、统一管理的方式，对高校贫困生实施大规模、标准化的资助，对提高资助效率，促进社会公平，具有重要意义。但是，改革开放以后，这种资助政策已不符合时代发展的需求，为政府管理带来较大的财政负担。至1998年，我国《高等教育法》正式规定“国家建立以财政拨款为主，其他多渠道筹措高等教育经费为辅的机制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”此后，政府、个人、团体、企业等多方参与其中，捐资、捐赠等多种形式产生，而这些在缓解国家财政拨款压力的同时，也促成政府职能由“管理”向“治理”的转变。在新的时代背景下，有利于社会各界对高校贫困生资助政策的目标追求达成基本共识；有利于社会各界汇集力量，增进合作，形成相对统一的行为规范和稳定的运行秩序，提高资助效率。

3.资源分配方式的转变：从“粗放投资”到“精准细分”

新中国成立初期，国家实行“一刀切”的资助政策，规定但凡入高等学府的人才都可以免除学费并获得补助金，从“所有”“一律”“划一”等政策表述中可以看出，早期我国高校贫困生资助政策倾向于遵循“绝对公平原则”，资源分配主要采取整齐划一的标准化方式。21世纪前十年，中国经济增长方式由粗放向集约型转变，资助政策也作出了适应性调整，2002年《关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》中提出“四定”“三考核”，确保经济困难学生得到国家助学贷款。此外，考虑到原来统一设定的全国总体 20%的国家助学贷款资助比例，未能体现家庭经济困难学生贷款需求，在不同区域和院校间的分布差异。为了更好地满足不同学生的需求。2014年，财政部等四部门联合颁布了《关于调整完善国家助学贷款相关政策措施的通知》，提出要进一步细化国家助学贷款资助比例。2017年，教育部等四个部门印发《关于进一步落实高等教育学生资助政策的通知》进一步提出资助要精准发力，做到“对象精准”“力度精准”“分配精准”“发放精准”。2018年，中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，提出要坚持大扶贫格局，聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，强化对贫困人口建档立卡数据和农村贫困统计监测数据衔接，提高精准识别质量，完善动态管理机制。正如原教育部副部长杜玉波提出的：在当前推进教育改革和国家脱贫攻坚战略的新形势下，学生资助工作的重点应该是精准资助和资助育人，把资助工作落到人才培养上。目前的资助工作，不仅是做好上传下达的本职工作，还要处理好广覆盖和精准滴灌的关系，由粗放式管理转为精准化管理，做到“人人有学上、个个有技能”。

4.权利调节方式的转变：从“争取外部赋权”到“寻求自主发展”

我国高校贫困生资助政策是针对高校贫困生发展的优惠政策。在较长的一段时期里，主要采取外部经济支持与项目帮扶的手段，保障了我国高校贫困生接受高等教育的基本权利。但是，高校贫困生发展的实质，是要将外部“输血”转化为内部“造血”，需要充分激发高校贫困生发展的内在动力。近年来，随着我国经济增长，资助模式由“外延扩张式”向“内涵提升式”转变，促使我国高校贫困生资助政策理念也逐步由“经济投入”向“能力发展”转变。特别是党的十九大以后，我国对高校贫困生的资助政策更加强调“扶贫”“扶志”“扶智”的统一协调。

四、新时代高校贫困生资助政策展望

从建国之初至今，经过70余年的努力，我国高校贫困生资助政策已渐成体系，在保障我国高校贫困生受教育权利、促进社会公平等方面，发挥了积极的作用。新时期，我国高校贫困生资助政策的建设，仍以“推动教育公平发展和质量提升”为目标，持续推进、稳步发展。

研究结合时代特征和贫困生资助政策变迁走向从“赋权”“增能”和“促评”三个方面做出前瞻性分析。

（一）赋权：建立高校贫困生发展型资助的述求机制

从现有的资助政策在保障高校贫困生“应得的权利”方面，仍然显得比较单薄。在资助政策中，如何保护高校贫困生关于“自尊、人格、隐私，以及自由选择和合理建议”的基本权利，促进贫困生形成积极的精神内核，提高社会适应性等方面，还有待进一步调节和落实。一方面，高校贫困生要实现脱贫发展，就应该赋予贫困生基本的话语权，有表达资助诉求的渠道，需要国家、社会和学校多方协作，帮助他们消除发展的阻碍因素；另一方面，现有资格认定虽然保证了程序的公平正当，但不合理的资助评议方式、不恰当的资助信息公开范围和方式，则可能侵犯资助申请人和受资助者隐私权[19]，因此，在资助评议方式上应该尊重申请人隐私权。

（二）增能：促进高校贫困生发展型资助的内涵建设

高校作为人才培养的主要场地，在贫困生资助工作中，应当坚持“扶智赋能”理念，充分发挥高校职能，关注学生可持续发展，帮助提升自我、获取就业市场需求的本领，从而改变自身贫困的状况。当然，不同类型的学校，可以依据自身特色，去满足不同受助群体的减贫、脱困需求。例如，师范类院校可以设立“强师帮教双助”的模式、职业类院“学历+技能双提升”的模式、综合类大学“全口径赋能帮扶模式”等[20]。

（三）促评：完善高校贫困生发展型资助的评价机制

传统的高校贫困生资助工作过于繁琐，资助环节亟待建立长期有效的发展机制，亟需从诊断性评定向形成性评定转变，以形成以发展型、激励性为导向的评价体系，落实扶贫和育人的双重目标。比如，在过程监控和效果评价方面，高校可以对资助项目进行定期抽检，收集学生一段时间内的表现情况及现场考核学生的实践操作能力，然后纵向对比评价整体提升度；同时可以收集资助项目实施过程中学生的反应和评价，进而及时完善和纠偏。此外，还可以采取不同视角下的资助效果比较、不同高校同类资助项目的比较、不同项目之间的比较等多元评价方式，从结果评估中寻找问题，完善资助体系。