民法典视角下农民集体决议成立认定探讨

游畅　吴彩玲　杨萍

摘 要：由于缺乏农民集体决议成立的法律规定，司法实践中对于农民集体决议瑕疵纠纷案件，无论其瑕疵类型如何均适用《物权法》第63条第二款予以撤销。针对《民法典》的规定，在分析决议行为成立条件的基础上，明确农民集体决议成立的特殊性，针对司法实践中混淆农民集体决议不成立与撤销的问题，探究农民集体决议成立的应然规范构成，以期为农民集体决议成立提供可资借鉴的司法认定准则。

关键词：决议行为;农民集体决议;决议成立;民法典

中图分类号：D923        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）33-0137-04

一、问题的提出

决议行为包括股东会决议、农民集体决议、业主大会决议等类型。农民集体决议是集体成员实现成员权的重要制度，但《民法典》颁布前，《物权法》仅在第63条第二款规定了农民集体决议撤销制度。立法上明显存在农民集体决议规则供给不足的问题，特别是农民集体决议瑕疵分类不明。

多数学者认同决议成立具有独立价值，但对决议不具备成立条件的瑕疵类型观点不同。有学者从对法律规范的解释方法出发，《民法典》第134条第二款规定：“法人、非法人组织依照法律或者章程规定的议事方式和表决程序作出决议的，该决议行为成立。”该条规定了决议行为的成立条件。依反面解释，当法人、非法人组织未依照法律或章程规定的议事方式和表决程序作出决议的，应认定决议不成立[1]。还有学者从团体意思的形成角度，提出决议行为以团体意思的完整形成为前提。若根本未形成团体意思，则决议未成立，无探讨决议有无瑕疵的必要[2]。但是有学者认为决议不成立主要涉及决议存在严重的程序瑕疵，提出扩张决议无效事由，以涵盖决议存在严重程序瑕疵的情况，该种观点存在混淆法律行为成立与生效、与法律行为效力构造机制相违背的理论漏洞。

2021年实施的《民法典》在总则编、物权编规定了决议行为、决议行为成立、营利法人决议撤销、捐助法人决定撤销，以及农民集体决议等内容，形成了一个较为完整的决议规则体系。本文试图以决议行为成立为基础展开研究，针对司法实践中混淆农民集体决议不成立与撤销的问题，分析农民集体决议成立条件，明确农民集体决议成立的规范构成，以期为决议行为的瑕疵类型提供可资借鉴的认定准则。

二、农民集体决议行为成立的理论分析

要解决司法实践认定农民集体决议成立、撤销问题，首先须确定决议行为成立的条件，并在此基础上明确农民集体决议在成立上的特殊性。农民集体决议作为一种特殊的决议行为，其成立须符合决议行为成立条件，同时符合其特殊的成立条件。

（一）决议行为成立的条件

决议行为是团体自治的工具。2017年施行的《民法总则》首次规定了决议行为，将其归入民事法律行为的范畴。《民法典》延续上述规定，该法典第134条第二款规定决议行为的成立条件是“议事方式和表决程序符合法律和章程规定”。从字面上看，只要满足这一程序的要求，决议行为就成立。然而在本质上，决议行为作为民事法律行为的一种具体类型，在成立条件上具有民事法律行为成立条件的共性，即意思表示，正如第134 条第一款规定“民事法律行为可以基于双方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于单方的意思表示成立”，决议行为的成立同样需要具备团体成员的意思表示。但是不同于单方、双方法律行为，决议的形成是团体内部成员各自意思表示融合形成共同团体意思的过程，团体意思需要借助规范的程序机制来形成。因此决议行为具有团体性与程序性，其成立须满足多数决定与正当程序的核心要义[3]。

具体而言，决议行为成立的条件包括：第一，有决议主体。决议主体通常是团体组织的成员，如农村集体经济组织中的集体成员，业主大会中的业主，股东（大）会中的股东;第二，决议主体对法定事项进行讨论决定，如《民法典》第278条规定的业主大会决议事项，《公司法》第37条规定的股东会决议事项;第三，决议应当遵循法定或章程规定的决议程序。团体成员人数众多，很难达成一致意见。从提高议事效率的角度，一般是按照成员人数或资本数的多数来确定决议结果，因此需要有相应的议事和表决规则。不具备上述条件的，则决议不成立。

（二）农民集体决议成立的特殊条件

农民集体决议是决议行为的特殊类型，是农村集体经济组织进行社团自治的重要工具。通过农民集体决议，集体成员实现对土地承包方案、承包地调整、土地补偿费等费用使用、分配等事关集体成员利益事项的决策。农民集体决议成立条件的特殊性体现在决议主体、决议机构、决议事项和决议程序四个方面。

1.农民集体决议的决议主体须为农村集体经济组织成员。《民法典》第261条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”农民集体决议的本质在于集体成员对于农民集体所有的财产享有管理、获得收益、处分等权益，是集体成员享有成员权益的具体表现。因此，农民集体决议的主体必须具有本集体经濟组织成员资格。成员权是集体成员与集体之间的纽带，也是成员享有集体财产权益的基础[4]。集体财产在法律上确认为成员集体所有，既明确了集体财产的所有权归属，也明确了管理、处分集体所有财产的主体必须是农村集体经济组织成员。成员对于集体财产权益的享有，首先体现在对集体所有财产的管理、处分上的决策权。行使决策权的结果是形成农民集体决议。

2.农民集体决议的决议机构符合法律规定。决议主体需通过一定的决议机构参与决议。《民法典》没有规定农村集体经济组织的决议机构，由于村民委员会也是代表集体行使所有权的组织，《村民委员会组织法》规定的村民会议和村民代表会议则成为农民集体决议的主要决议机构。村民会议是决议最高权力机构，村民代表会议是村民会议授权机构，而村民委员会作为决议执行、监督机构，对村民会议和村民代表会议负责。

3.农民集体决议的决议事项须事关农村集体经济组织成员利益。《民法典》规定了如下决议事项：土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包;个别土地承包经营权人之间承包地的调整;土地补偿费等费用的使用、分配办法;集体出资的企业的所有权变动等事项;法律规定的其他事项。①2019年修正的《土地管理法》规定集体经营性建设用地出让、出租属于决议事项。上述决议事项均与集体成员利益有着密切联系，并由此引发了大量侵犯集体经济组织成员权益诉讼纠纷，其中以征地补偿款分配纠纷占比最高，反映出集体成员对利益分配的关注。

4.农民集体决议的决议程序须符合法律规定。《民法典》并未对农民集体决议程序做出规定，决议程序规定见于《村民委员会组织法》《农村土地承包法》以及《土地管理法》。具体而言，决议程序包括决议机构的组成及任免程序，召集程序以及议事表决程序。

一是决议机构的组成及任免程序。村民会议由全体村民组成;村民代表会议由村民委员会和村民代表组成，有权讨论、决定村民会议授权的事项;村民委员会由主任、副主任和委员共3—7人组成，委员会成员由村民直接选举产生，每届任期5年，可连选连任，应当包含妇女以及人数较少的民族的成员。本村1/5以上有选举权的村民或1/3以上村民代表可联名提出罢免成员的要求，须经登记参加选举的过半数村民投票并过半数通过。

二是召集程序。村民会议由村民委员会召集，有1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前10天通知村民;村民代表会议每季度召开1次，1/5以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议，且由2/3以上组成人员参加方可召开。

三是议事表决程序。村民会议应有本村18周岁以上村民的过半数或者2/3以上的户的代表参加，有权讨论决定各项事项，个别重大事项则必须经过村民会议讨论决定;村民代表会议有2/3以上组成人员参加方可召开，仅有权讨论经由村民大会授权之事项;村民会议和村民代表会议决定的做出须经到会人员的过半数通过。

三、司法实践中农村集体决议认定存在的问题

（一）农民集体决议司法案件概况

根据中国裁判文书网上的侵害集体经济组织成员利益纠纷，笔者选择2013年1月1日至2019年12月31日民事一审案件，共3 762个案例。在3 000多个案例中，地区差异性明显：上海、北京、黑龙江案件数量低至个位，而湖南占了总量的近1/3。觀察湖南的1 000多个案件，再结合全国征地信息平台上的数据（湖南在2013—2019年征地5 028次），大多案件都是围绕着外嫁女问题以及征地补偿款分配问题引发的纠纷。

农村集体决议在样本案例中的表现为征地补偿分配决定。具体而言，纠纷主要因两类问题引起：外嫁女能否获得征地补偿款以及当事人对征地补偿款的分配是否有异议。

为了更好地了解农民集体决议瑕疵表现，在中国裁判文书网站上检索《物权法》第63条，排除大部分为涉及成员主体资格的案件，以及撤诉、驳回起诉、驳回诉讼请求、针对同一类诉讼标的普通共同诉讼等案件，最后根据研究对象确定25件样本案例，并对存在瑕疵的农民集体决议从原因上进行分析。

（二）样本案例中农民集体决议程序瑕疵的分析

通过对样本案例的分析，发现农民集体决议存在如下的程序瑕疵。

1.没有召开村民大会或村民代表大会所作“决议”。侯业壮等7人与海口市琼山区凤翔街道办事处红星村委会玉吴村民小组侵害集体经济组织成员权益纠纷一案中，关于土地补偿费以及农村建设扶持资金如何使用和分配的问题，村民小组未召开村民大会或村民代表大会集体讨论，就直接按照上一届村民小组于2009年制定的“东环铁路征地分配方案”，而该方案只适用于当时被征地款的发放。导致原告侯业壮等7人无法取得征地补偿款，侵害了其合法的成员权益。

2.村民代表大会未经授权进行的“决议”。李来庆等与靖宇县靖宇镇镇郊村村民委员会侵害集体经济组织成员权益一案中，在没有村民会议授权的情形下，村委会擅自召开镇郊村村民代表会议作出将老村部的10个车库、5个门市房作价260万元抵顶第三方公司债务的决定，侵犯了全体集体组织成员的合法权益。

3.未达到法律规定的多数决程序要求。具体而言，可以分为以下三类：第一，与会人员人数不符合法律要求。毛金梅、官某侵害集体经济组织成员权益纠纷一案中，村委会召开会议分配高速公路征收款，分配方案为每户每亩280元。按照村民委员会组织法及相关法律，应当有本村民小组2/3以上代表即24户以上的户的代表参加，并经到会人员的过半数同意方为有效。但实际上只有17户参加，与会人数并未到达法定限度。因此，会议制定的《民主新屋小组高速公路征收款补偿分配方案》无效。该方案侵害了毛金梅、官某享有的同等分配补偿款的权益。第二，与会人员资格不符合法律要求。凯里市舟溪镇舟南村民委员会、凯里市舟溪镇舟南村甘超一组承包地征收补偿费用分配纠纷一案中，村委会分配林地征收款，方案为按分田到户时的户数平均分配。在会议投票过程中，吴兴忠、吴如明、吴如江不是本集体经济组织成员，但舟南村委会将吴兴忠、吴如明、吴如江三人列入甘超一组三小组户代表参与投票表决，侵害了其他集体组织成员的合法权益。第三，会议表决程序不符合法律规定的要求。陈霞与南京市下关区滨江实业发展总公司、南京市鼓楼区人民政府幕府山办事处侵害集体经济组织成员权益一案中，村委会被依法撤销后，其相关农村集体经济组织内部工作由被告滨江实业公司负责管理和落实。在分配征地补偿款之前，为了确定纳入社会保障体系人员名单，被告公司对京空挂户”村民纳入社会保障体系事宜进行投票表决，表决结果是“空挂户”村民不纳入社会保障名单。表决书中明确若村民拒绝接受表决书或未在规定时间内投票视为放弃，弃权视为不同意，但投票表决书实际上并未向“空挂户”村民们发放。可见，表决程序不符法律规定，侵害了“空挂户”村民的合法权益。

（三）总结

经分析，法院判决存在的问题在于未正确区分农民集体决议成立与撤销。决议未成立与可撤销瑕疵之界限应在于决议程序瑕疵的严重程度。但是绝大多数法院对于农民集体决议的瑕疵认定，不论程序瑕疵如何，均以《物权法》第63条第二款“集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”为由撤销决议，实行“一刀切”，导致本未成立的农民集体决议在集体成员行使撤销权之前是成立有效的法律状态，这显然违背法理。

一是司法实践中农民集体决议不成立的情形较多，但多数被审理法院认定可撤销决议;二是司法实践中判定可撤销决议“程序瑕疵”不够清晰。较为明确的是，决议前未通知属于该程序瑕疵范围。如甘卫强、甘桂全等与龙门县龙江镇甘坑村凉亭村民小组侵害集体经济组织成员权益纠纷一案中，会议召开未提前十天通知，但团体意思形成的条件完备，属于轻微程序瑕疵，决议可撤销。

四、農民集体决议成立的应然规范构成与具体表现

从司法实践中发现的问题可以看出，在农民集体决议存在程序瑕疵的情况下，需要区分农民集体决议不成立和农民集体决议撤销两种不同的瑕疵状态。依据《民法典》第134条第二款的规定，不具备法律或章程规定的议事方式和表决程序，决议没有成立。通过对样本案例的分析和农民集体决议程序瑕疵的归纳，导致农民集体经济组织决议不成立主要是决议机构、决议程序不符合法律规定。

综上，认定农民集体决议成立，须排除以下违反决议程序的情形：一是未召开村民会议或村民代表会议下的“决议”，二是村民代表会议未经村民大会授权所作“决议”，三是参会人数不符合法律规定所作“决议”，四是参会人员不具有农村集体经济组织成员资格所作“决议”，五是表决人数未达到法律规定的要求下的“决议”。五种情形均属于决议程序性瑕疵，都会导致决议成立要件的严重缺失，使得团体意思无法完整形成，决议实质上未成立。

参考文献：

[1]  徐银波.《民法总则》决议行为规则之解释适用[J].私法研究，2017，（2）：15-31.

[2]  王雷.公司决议行为瑕疵制度的解释与完善——兼评公司法司法解释四（征求意见稿）第4～9条规定[J].清华法学，2016，（5）：168-184.

[3]  王雷.《民法总则》中决议行为法律制度的力量与弱点[J].当代法学，2018，（5）：3-14.

[4]  管洪彦.农民集体成员权：中国特色的民事权利制度创新[J].法学论坛，2016，（2）：103-113.

Abstract：Due to the lack of legal provisions on the invalidity of farmers’ collective resolutions，in judicial practice，no matter the types of defects in disputes over farmers’ collective resolutions，the second paragraph of article 63 of the property law shall be taken as the basis to revoke the resolutions.Based on the general establishment on the basis of the resolution，clear the farmer collective resolution conditions established，aiming at confusion in the judicial practice of farmers collective decision and revocation problem，in the case of quantitative analysis on the basis of analyzed sample cases，explore the farmer collective decision not specification ought to be established，so as to farmers’ collective resolution was not the defect types of recognized criteria for reference.

Key words：resolution behavior;collective resolution of peasants;the resolution is invalid;resolution revocable

[责任编辑 百 合]