百年农地制度变迁

王珏珏

摘 要：建立科学合理的土地财产权利制度，加强农民土地财产收益保护，这是当前需要认真面对的问题，也是推动农村经济体制改革的重要一环。以巴泽尔产权理论为分析工具，对百年来农地制度变迁历程进行分析，提出中国共产党建党百年农地制度变迁方向，最后探讨建党百年来农地制度变迁的历史贡献与当代价值。

关键词：农地制度;百年变迁;巴泽尔产权理论

中图分类号：F30        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）33-0031-03

引言

中国是一个传统农业大国，也是全球人口最多的国家，但不管是人均耕地面积还是土地资源质量在全世界均排名靠后。我国土地资源十分匮乏，随着制度经济学不断发展和壮大，人们开始意识到制度对社会生产力有重大的影响，特别是农地产权制度能够直接影响经济效率和公平性[1]。因此，化解土地问题关键在于农地产权制度优化和改革。本文基于巴泽尔产权理论对1921—2021年的百年来农地制度的变迁进行深入分析，以期为推动当前我国农地产权制度改革提供理论参考，为乡村振兴作出有益贡献。

一、农地产权制度理论基础——巴泽尔的产权经济学

巴泽尔指出，商品的产权常常被分割，由两个或两个以上个人分别拥有同一商品的不同属性。正是这种不完全的分离使得一些属性成为共同财产，随之进入公共领域。不仅商品，组织的所有权也可以被分割[2]。组织内部和边缘的实物运作涉及许多商品及相应的许多属性，多人共享这些属性的产权。当产权在个人之间分割时，就会产生共同财产问题。譬如两人或多人拥有一辆出租车，由于易损害属性的难以客观界定和据实分摊，未定价属性的消费就如同是半免费的，于是部分程度上也就成了共同财产。例如，多人共同拥有大型机器的属性、办公大楼（写字楼）的走廊和公用设施利用，均存在共同财产问题。

巴泽尔认为，具有资产的实际控制权的能力就是产权。笔者认为，从法律角度来说，土地所有权是具有排他性权利的土地有价值性属性，是指合法拥有土地的人享有土地为其带来的排他性权利;界定土地产权其实就是土地属性的实际控制能力，也就是能够行使土地的排他性权力。可见，产权的属性比较多，整体来说就是上面具体所说的三种类型，即具有传承功能、生产功能以及资源功能属性的土地产权。因此，从法律层面来说，土地所有者拥有的所有权与其可以执行的排他性权利的内容、范围未必相同，法律对所有权的界定仅仅是产权界定的首个步骤。巴澤尔认为产权界定难的其中两个原因是：交易成本的出现，导致一些有价值的产权常常置身于公共领域内;不完全分割的商品属性。综合来说，产权的界定仍然介于“不存在”与“十分清晰”之间[3]。

二、基于巴泽尔理论的百年农地制度变迁历程

（一）农民土地所有制的革命

地主土地所有制阻碍生产力的发展，土地是农民最根本的要求，也是中国民主革命和中国共产党的中心任务。只有进行土地革命，才能调动农民革命和生产积极性，巩固和发展农村革命根据地，取得战胜敌人的最基本条件。农民在农会领导下，纷纷起来打倒土豪劣绅和不法地主，推翻地主阶级的政权和武装，建立农民的政权和武装，做到“一切权力归农会”。在中国共产党领导的新民主主义革命中，废除了地主土地所有制、实现农民土地所有制的革命。

农民土地所有制的革命使广大贫雇农在政治上翻了身，经济上分到土地，生活上得到保证;为保卫胜利果实，农民积极参军参战，发展生产。但是农地制度尚未建立，此时的农民没有享有对农地的产权。

（二）土地改革建立个体农民土地所有制

1949年新中国成立后，共产党在全国范围内开展了土地改革工作，将原本由地主掌控的土地分给广大农民，实行土地农民所有制。在《论联合政府》中，毛泽东是这样阐述的，“耕者有其田。”将封建大地主的土地分给广大农民，将地主的财产发放给农民，彻底打破封建的生产关系，让农民获得生产资料，实现农业向工业发展。土改结束后，我国基本上建立了农民私有土地制度。土地改革是一场全国性的土地制度改革，它彻底颠覆了过去的土地所有者关系。土改结束后，初期我国有自有耕地的农户占比在85%～90%之间。土地改革深刻调整了土地与权属人的关系，“人是生产力中最活跃的因素，人的解放能够极大地推动生产力发展。”土地改革不仅释放了广大农民的活力，改善了农村生产生活条件，同时也推动了集体土地所有制的发展[4]。

巴泽尔认为，产权结构主要涉及产权完整性和产权完全性两个方面，产权结构是否完善与公共领域有千丝万缕的联系。公共领域的范围取决于法律赋予农民权利的多寡。经济权利与能力是对等的关系，从某种程度上来看，其涉及个体的能力、行为、思想和态度等，也就是“自主性”影响到土地产权的边界的范围。建国前后，我国农地产权改革都是在政府主导下推动的，而不是市场运作的。不管是农民私有权还是农村集体所有权，背后都带有浓厚的政治色彩。在这种情况下，我国农地产权结构存在诸多瑕疵，公共领域无限扩大[5]。农民对土地有深厚的感情，拥有土地是每一个农民强烈的渴望，农民只有拥有土地才能自力更生，才能够实现经济独立。在国家明确为被征地者提供补偿的情况下，土地收益就是农民的预期补偿收益，这里基本上没有成本。对于土地所有者来说，他们的收益就是地主成本，这里的地主收益也接近于零。国家凭借行政手段强行推动农村土地制度改革。这种制度变迁具有强制性、不可抗拒性的特点。

（三）农业合作化确立集体农民土地所有制

20世纪50年代开始的土地产权集体化运动。早期主要以互助组、初级社等经济组织形式存在，并以农民财产私有化为基础，之后发展到了更高形态——人民公社，这也就是土地集体制建立的前提。随着农业合作化的不断发展，集体土地所有制日益健全和完善，这有效缓解了小农经济与规模经济之间的矛盾，并推动了社会生产力水平提高。随着人民公社建立起来，社会生产关系与生产力的矛盾日益突出，旧的产权制度逐渐无法适应新的社会发展形势，严重制约了农业生产效率发展。

巴泽尔认为，产权完全性是指权利本身的完善程度，也就是与产权有关的权利是否充分阐述和决定。在完全产权情况下，经济活动不会产生外溢性，经济行为人承担了所有投入和收益，此时的经济活动达到了帕累托最优状态。产权完整性，是指产权有关的权利都是完善的。总体而言，产权权利完整性是指使用权、收益权、转让权等不存在缺失、缺位的情况;产权完全性，是指权利本身是否完全、完整，与之有关的使用权、收益权、转让权等是否清晰、准确的界定，不完全的产权必然会降低效率和效益[6]。

农民与土地之间没有固定、明确的关系，人民公社享受劳动成果支配权和分配权。在这种生产关系下，土地资源利用效率十分低下，严重打击了农民生产积极性。农村土地归农民所有向集体所有转移，农村土地经营管理方式也发生了变化，从农户个体经营向集体经营转变，这时候农村土地制度改革推动主体是政府与农民。在当时的情况下，为了大力发展国民经济急需要推动农村土地制度变迁。单个农民经营风险防御能力较弱，他们希望通过合作来增强风险防御能力。早期推行的农业互助组织符合农民利益需要，国家利益与农民利益高度趋同。但是这时期国家利益尚未达到最高水平，为了加强对农业经济的控制，国家开始推行农村土地集体经营模式，农村土地也归集体所有。这时期的农民土地权益受到了严重伤害，但是迫于国家意志农民无法完全保障自身利益。新中国成立初期，土地无偿分配给农民经营使用，这也是农村土地制度变迁由政府主导推动的重要表现。

（四）农村生产关系调整创立土地家庭承包经营制度

党的十一届三中全会召开后，全国上下树立了“解放思想，实事求是”的发展理念。在生存发展需求的刺激下，中国农民开始尝试新的土地制度，安徽凤阳农民成为第一个“吃螃蟹”的人，并率先推行“土地承包到个人”。这是一种全新的土地制度和生产关系——家庭联产承包责任制，经过了实践的检验，并在全国范围内推广开来，各地都开始实行家庭联产承包责任制。在农村土地归集体所有的基础上，农民以家庭为单位经营土地，并按照一定比例上交农业税，其他收益则全部归自己所有。实行新的产权制度后，农民在土地承包中的主动性不断提升。十一届三中全会召开后，农村经济社会发生了巨大变化，虽然农村土地所有制度没有改变，但是在土地产权方面进行了巨大的创新和变革，极大地推动了农村经济发展，农民生产积极性得到了释放，农村土地资源利用率不断提高。从本次土地制度改革发展路径来看，与前面土改最大的区别在于，前两次土地制度改革都是政府主导推动的，而后一次则是由农民自发尝试并形成的。林毅夫指出，诱致性制度变革是因为利益分配不均衡引发的。事实证明，只有从法律上认可和承认诱致性变迁产生的新型土地产权制度，并辅以强制性制度变迁巩固土地改革成果，才能不断推动土地产权制度成熟和完善。

巴泽尔提出的产权理论指出，在所有权界定方面，由于技术性的影响使得“公共领域”被称为“公共领域Ⅰ”，因政府行为因素影响的公共领域被称为“公共领域Ⅱ”。当权利主体利用自身权利产生的效益低于成本时，权利主体会自动放弃法律赋予其的权利并使其停留在公共领域，这就是所谓的“公共领域Ⅲ”[7]。

改革开放以后，新的产权制度建立起来之后，农地产权“公共领域”范围不断缩小。农地产权被国家、集体和个人进行了重新调整，农户控制的土地主要用于生产用途。当前，中国农地产权制度创造了十分可观的经济效益，这与我国现实国情是相一致的。不管是农村还是城市，土地产权制度的改革和发展都推动了经济发展。产权改革未来趋势就是不断扩大土地属性权利，以缩小公共领域。中共十七届三中全会明确指出，“要保持土地承包关系长期稳定”“土地承包经营权流转稳步推进，不得破坏和改变农地用途，不得侵犯农民土地权利”，要保证农户土地生产功能的完整产权，同时精确划分土地产权边界;农地非农化是指政府合理保障产权范围[8]。由于土地用途是相对固定的，改革征地制度主要调整补偿标准，这也体现了法律对农户土地产权及其功能的认可。而不是让用户单纯享受土地增值效益，分享土地属性产权价值。非城郊农民不具备利用土地承载产权属性的前提条件。

三、我国农地制度变迁的必要性

巴泽尔提出的产权理论指出，从法律的角度界定土地所有权后，所有者是否可以行使他的权利，是因为其行为能力决定的。如果所有者行使权力后得到的收益少于成本时，所有者会主动将法律授予的部分权利转移到公共领域，即“公共领域Ⅲ”。

我国农村土地在改革开放以前是归国家集体所有的。事实上，土地发展权损害了城郊农民的正当权益，降低了土地权益分配的公平性。产权不公平，是因为农地发展。但是，授予“农民参与非公益项目的集体土地开发建设”权利，说明土地属性中的承载功能被分割被转让了，这是农地产权优化的难点，也是重点。政府与集体在行使土地产权时，存在较长的代理链条，如此一来，就会有大量的土地有价值属性集中于公共领域III，形成较大的寻租空间。怎样提高政府与集体对土地产权的行使能力，就是我们需要深入思考并分析的新课题。要知道，产权制度改革需要投入大量的人力物力和财力，也需要经过漫长的等待。尽管我国不断缩小了土地产权的公共领域，然而，飞速发展的经济市场，使土地产权收益与日俱增，在公共领域“寻租”的现象越来越严重，导致我国土地产权结构存在的缺陷被不断扩大，为此而引发的社会冲突事件层出不穷[9]。

四、农地制度变迁的经验及建议

（一）政府在政策引导及环境建设上担当重要角色

政府和农民是推动农村土地产权制度变迁的主体。在农村土地制度变迁过程中，中央政府下发了多个政策文件，政府一直从宏观层面出发统筹农村土地制度，自上而下摸索促进农村生产力发展的新路径，但在这个过程中经历了许多曲折，但最终找到了适合我国国情的土地制度，在这其中都离不开政府的大力推动。

（二）完善农地产权法制体系

要对征地制度进行改革，建立现代化的土地征收管理制度。对土地用途进行科学界定和划分，明确经营性、公共用地边界和范围。适当提高征地补偿标准，运用市场化手段解决被征地农民的经济出路。

（三）坚持家庭联产承包责任制，谨慎推动土地制度變革

家庭联产承包责任制有一个基本前提，那就是坚持集体土地所有制，充分发挥集体经济的统筹管理作用，将土地资源分配给广大农户，农民独立经营管理土地资源，在满足国家和集体利益之后享受剩余经营成果。

参考文献：

[1]  刘守英.中国土地制度改革：上半程及下半程[J].国际经济评论，2017，（5）：29-56.

[2]  李中秋.巴泽尔产权理论中商品属性的内涵与性质[J].河北经贸大学学报，2019，（1）：26-31.

[3]  程民选，冯庆元.城市住宅小区共有部分收益侵占与保护的逻辑——一个基于巴泽尔产权理论的扩展模型[J].城市问题，2019，（12）：72-78.

[4]  张燕纯，韩书成，李丹，熊建华.农村土地“三权分置”的新制度经济学分析[J].中国农业资源与区划，2018，（1）：17-22.

[5]  武建奇，张润锋.论巴泽尔产权思想的独特性[J].当代经济研究，2014，（4）：21-29+96.

[6]  陈雅彬.论巴泽尔产权理论的基本特点[J].商场现代化，2013，（3）：153.

[7]  洪名勇，钱龙，唐贤浩.论巴泽尔产权理论的方法论取向与逻辑起点[J].河北经贸大学学报，2017，（6）：23-28.

[8]  齐蘅，吴玲.中国农村土地制度变迁的历史溯源与现实观照[J].吉首大学学报：社会科学版，2017，（3）：72-77.

[9]  李怀.产权、合约与农地制度变迁[J].经济体制改革，2017，（2）：89-93.

[责任编辑 文 娇]