澳大利亚奶业发展政策及启示

宋鹏志，李翠霞

（东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150030）

0 引言

澳大利亚奶业发展始于1788年，至2017～2018年度农场产值43亿澳元，排名仅次于牛肉和小麦行业，约有42 600人直接参与澳大利亚奶牛场和乳品公司工作[1]。澳大利亚国土面积7.692×106km2，其中草场面积约为2.695×106km2，所以牛奶生产成本较低，使其乳业在国际上具有较强的竞争优势[2]。澳大利亚作为全球最大的3个乳制品出口国之一，1980～2018年，近40年时间里乳制品出口价值增长近3.1倍。其中，牛奶产量由1980年5.432×109L增长至2018年9.289×109L，早已超过国内消费所需数量，进而带动了出口市场发展。

澳大利亚在2000年7月1日实施放松管制政策后，政府没有以任何形式干预奶业发展，并向国际市场开放，奶价紧跟国际市场发展趋势，并通过WTO贸易改革的步伐，实行自由贸易政策也使奶业得到更好的发展[3-4]。除天然牧场等自身的环境优势外，澳大利亚奶业完善的质量安全体系、丰富的管理经验均是奶业发展的法宝[5]。澳大利亚奶业法律为政策出台提供了法律保障，有利于政策的规范实施，政府如何监督、管理乳制品质量安全以及放松管制的政策实施值得我们研究及参考。

1 澳大利亚奶业发展政策概况

1.1 20世纪50年代-60年代末：奶业价格制度时期

1.1.1 奶业价格保护

通过关税和进口控制两方面对奶业价格进行保护，其中黄油和奶酪的价格通过从政府纳税财政收入中获得补贴以及让国内消费价格高于国际价格的两种方式进行保护。50年代，奶业市场价格趋势会受到人造黄油生产配额及其质量限制约束，虽然农业和非农业均受到保护，但奶业比其他农业受到的保护程度更高。据估计，保护价格从1952年3600万澳元增长至1957年8320万澳元。因为奶业收入较高、贷款增多和减免税收的政策以及适宜的经济环境等优势，所以促使了产奶量的提升。

1.1.2 价格平衡与“两种价格”体制

使国内市场上大部分乳制品根据产业内部价格平衡计划确定的固定价格来销售，所以乳制品加工价格变动很小。在50年代初期，澳大利亚农场主要以规模小、多样化、低效率和低收入为特点的奶牛场为主，乳制品价格由各州通过限制发放许可证的数量来控制，一部分奶农被要求每天必须供应固定数量牛奶，而另一部分奶农的牛奶供应量不受限制，并且当牛奶供过于求时可以把牛奶转向加工并取得收益或者获得加价，加价这一现象的出现，促使奶农进行补饲并在牧场草量下降时也能保证牛奶的产量[6]。

在60-80年代，澳大利亚有一部分经济学家坚决反对价格平衡计划，并论证价格平衡计划起到了掩盖边际产量收入价格和鼓励增加生产的作用，由此提出“市场参与制”，该体制建议，按照生产者之前的平均产量与乳制品产出在国内市场消费的比例，为其制定一个国内销售配额。随后提出“可转让配额的两种价格体制”：（1）所有奶农均应分配一个配额，该配额为年均产量60%（以加工为目的），定额产量价格为现行国内消费价格，超额产量则按出口价格支付；（2）配额应可以转让，多数发生在效率高、成本低的生产者之间，以此期望可以使生产逐步集中到效率最高的生产者手中。

“两种价格”体制是在政府价格政策的干预下，饮用奶价格是制造奶价格的两倍。该制度影响了国内乳制品市场的发展，也受到了WTO的批评。但无论奶业内部或外部，特别是效率较低的地区和州，奶业均有下降的危险，所以价格平衡计划仍继续执行，使牛奶产量较少的生产者仍拥有高价并有利于牛奶产量的增长。

1.1.3 利率缩减与结构变化

利率缩减是由于部分生产者不愿意或不能改变其产业结构或生产技术所导致的结果。60年代，液态奶收入价格与消费价格指数同步增长，用于加工的牛奶价格也保持相对平稳。1964年后，奶油价格大幅度下跌，由1964年104澳元/t下降至1974年99澳元/t，其中1969年价格最低为92澳元/t，主要是由于生产规模较小且较偏远牧场所产生的影响。其中液态奶收入价格与投入支付价格比价相对稳定，但对于仅供应加工奶（特别是加工奶油）的生产者来说，其比价大幅下降，从而产生“利率缩减”。与此同时，消费价格指数从1963年101一直上涨至1974年192（消费价格指数快速上涨说明实际收入快速下降）。

在60年代奶业市场压力下，生存下来的都是高效、敢创新型奶农。10年间，由于对遗传性状的改良以及奶牛饲养管理的改善，奶牛单产水平由1 959 L上涨至2 642 L，总产奶量由6.395×109L增加至7.52×109L；澳大利亚奶业也被分为加工奶部门（仅以加工为目的的农场）和液态奶部门（所有农场出售一部分产品作为鲜奶或奶油的消费）。1960～1973年期间，饲养30头以上的奶牛牧场从55 040个下降至33 655个，不足30头的奶牛牧场从62 829个下降至14 317个。通过对不同畜禽规模的农场纯收入进行对比，发现奶业在劳动和设备利用方面存在规模经济，并通过扩大规模可使劳动和设备得以更充分的利用，使单位产品成本降低获得更高纯收入。

1.2 20世纪70年代初至90年代末：补贴政策的发展阶段

1.2.1“临时性”补贴与“包装交易”政策

“临时性”补贴由政府制定，补贴额为1967年300万澳元、1968年1 300万澳元、1969年1 600万澳元。补贴额的逐渐提高，加大了对乳制品行业支持，并作为乳制品出口收入中的一部分也提高了平衡价格。但是生产者收入价格却出现下降，主要是由于乳制品产量增长与国内消费未增长所导致的可供出口余额增长、欧共体倾销剩余乳制品，使出口价格持续回落，产量增长部分按出口价格销售，但年度补贴金额是固定不变的，产量增多意味着产量的单位补贴额减少。

1970年初，第一产业部部长提议，奶业应采取逐步减少产量政策，否则政府将不能保证乳制品最低保护价，并于1970年6月3日起草了“包装交易”概要，乳制品行业与澳大利亚政府签订协议，内容包括：（1）增加对黄油和奶酪生产的年度补贴，并把“临时性”补贴加入其中；（2）没有直接得到支持的副产品均为其提供补助金；（3）设定黄油和奶酪的最低保护价格，比平衡价格略低。乳制品行业也同意政府对黄油和奶酪的生产加以限制，协议使出口价格略有下降、单位产量补助金大幅提升、生产者收入价格明显回升，对奶农未来发展提供了帮助。

1.2.2 奶业年度补贴

奶业年度补贴：按生产的每磅乳脂为单位发放补助金，在1951～1952年间包括每吨97.98澳元特别付款，用来保障奶农的收入价格达到政府保证的最低水平；1969～1970年，在出口乳制品中包括对英镑贬值补偿；1970～1971年，对英镑贬值补偿加入到补助金之中，平衡价格加补助金总价格反映了奶农和乳制品加工企业收入易受到乳制品加工费用降低的影响[7]。奶农的收入是通过把国内外销售收入集合再除以乳制品总产量来平衡。其价格平衡是由支付年度补贴来达到的，年度补贴又是以补助金的形式按照每磅商品黄油的使用量分发给乳制品加工厂，同时要求工厂必须遵守价格平衡准则，即禁止销售给国内消费者并且严格遵守国内市场规定价格。该计划导致消费者所支付费用比出口价格要高很多，奶业年度补贴也是按照奶牛场生产水平来分配，从而小规模奶牛场得到的补贴相对较少，边际产量私人报酬超过了社会报酬，进而起到了激励奶牛场生产的作用。

奶业保护制度的实施，使澳大利亚乳制品总产量从1952年5.524×109L增长至1975年6.497×109L，并让所有奶农都受益使其贫富一样，但仍存在一部分奶农收入较高，而另一部分奶农尽管受到保护也仍然不足以支付起他们的劳动、家庭费用等。1973年，新当选的劳动党政府提议，计划到1975年6月30日逐步取消奶业年度补贴，这意味着对奶业的保护水平将极大地降低，政府旨在进行调研找出如何能保证乳制品行业价格平衡计划的措施和途径，但到1975年底仍未提出解决办法，因此政府取消了年度补贴但价格平衡政策继续实施。

1.2.3 小型牧场重建政策

1970年末，政府颁布了一项立法，制定了“小型牧场重建方案”，并把方案行政管理交给各州当局。1970～1974年4年时间中，依照“小型牧场重建方案”完成了：（1）买下576家农场，相当于饲养30头以上牧场总数的1.4%（截止1970年3月的牧场数）；（2）延缓土地价格下降，并使得奶农“扩大牧场规模或离开”，4年间饲养30头以上牧场数下降19.3%。

1974年4月，制定了“奶业调整规划”共花费2800万澳元用于奶业内部结构的调整，规划指出在申请人资格方面放松要求，并为安装大量鲜奶处理设施提供资助，但计划在1975年8月31日被终止。之后，奶农申请调整结构的资助根据“农村重建规划”进行处理。

1.2.4 Kerin和Crean计划

为了提高澳大利亚奶业的竞争力，经过3年的讨论后，1986年出台kerin计划：旨在减少补贴和提高竞争力。随后修改为Crean计划，逐渐减少对饮用奶生产的补贴，使其价格降低至1992年的22%，并逐步对加工用奶提供小规模的价格支持，使乳制品行业合理化发展。

1.2.5 市场扶持计划

乌拉圭回合之后，1995年7月1日澳大利亚对乳制品销售实行国内市场扶持计划：出口加工乳制品牛奶收购价格比国内市场价格提高0.02澳元/L，用于出口的补贴费被称为市场支持补贴，资金来源于对澳大利亚所有乳制品进行收税。新政策包含两种税：奶农对用于国内消费的液态奶交税（0.02澳元/L，1997）和乳制品加工厂向国内销售的乳制品交税（0.04澳元/L，1997），政策所收集的资金将作为国内市场补贴基金，同时对给乳制品加工厂提供牛奶的奶农进行补贴（0.02澳元/L，1997）。但澳大利亚政府提出，市场扶持计划获得利润水平逐步降低并在2000年6月30日停止执行。

1.3 21世纪初—至今：以放松管制为主导的管理时期

1.3.1 结构重组计划

结构重组计划为澳大利亚奶农提供8年的补偿，数额最高为12.5亿澳元，作为实施放松管制政策的过渡措施，以确保奶农逐渐适应乳制品市场逐步自由化，在很大程度上缓解了因政策变化而引起的社会问题。

1.3.2 放松管制

自2000年7月1日，澳大利亚乳制品行业放松管制以来，政府不再对引用牛奶的价格进行干预，该行业内的所有价格均由市场力量确定；联邦政府和州政府对澳大利亚国内的乳制品行业不再提供任何直接的帮助，对于价格（收奶、零售或出口价格）都没有限制，也没有生产、出口补贴或其他形式的出口支持。关于牛奶收购：产出牛奶由奶农拥有合作社形式公司或私有公司收购，牛奶加工公司向奶农支付牛奶的价格也没有立法控制；尽管部分牧场已与商家签订了收购饮用奶的价格，但大多数牧场已不再区分饮用奶和制造用奶，收购商是以制造用奶和饮用奶之间的混合价格进行收购。牛奶收购价格通常取决于原奶中乳脂和非乳固体的含量决定，商家和奶农还会根据牛奶质量、数量和季节等因素制定奖惩合约，以调整牛奶的购买价格。

放松管制后，澳大利亚奶业发展较为缓慢。干旱等天然因素，没有充足的降水，牧草价格暴涨，大批奶牛死于干旱，导致奶农信心受到影响，给整个奶业利润造成影响。奶牛养殖、加工环节也在进行改变：牧场数量持续下降，但牧场的平均规模却在扩大，并且大型牧场数量和牛奶产量也在持续增加；乳制品加工企业也在不断整合，导致一些小型乳制品加工企业不断退出市场[8]。同时乳制品市场逐渐开放，既是乳制品主要出口国（主要出口中国），也是主要进口国（主要来自新西兰），国际原奶价格是决定奶农可获价格的主要因素，直接导致牧场数量下降。

1.3.3 奶农集体谈判政策

由两个或多个奶农共同与牛奶购买者协商供应条款和条件，牛奶购买者可以是牛奶加工者、零售商，将牛奶作为商品进行交易或其他类型业务（对于乳制品生产商而言）。该政策对奶农和他们寻求与之谈判的牛奶购买者有着潜在好处，可以带来更好合同条件并根据共同目标而满足奶农需求，但集体谈判有违反2010年所制定的《竞争与消费者法》的风险，该法要求竞争者彼此独立运作，并且澳大利亚竞争与消费者协会认为集体谈判可能会鼓励激烈的竞争，因为这可能会“缩小”小型经营者（个体奶农）和大型牛奶购买者（如跨国加工商和零售商）之间的竞争环境。因此，澳大利亚竞争与消费者协会根据《澳大利亚竞争与消费者法》批准可以避免法律诉讼，并使集体讨价还价小组形成，尽管协会发现，乳制品行业的集体谈判通常是出于公共利益，但它确实会评估每项申请，以决定收益是否大于损害[9]。2018年4月澳大利亚消费者与竞争委员会（ACCC）发布乳制品调查报告中指出，乳制品供应链各个层面的议价能力存在严重不平衡，并建议实行强制性行为准则。

1.3.4 绿箱政策

绿箱政策是指不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用的政策。关于“绿箱”的特点，无论是发展中国家还是发达国家，均包含政策支持金额和在整个奶业补贴中按比例增加的两个方面。绿箱政策没有价格补贴和最低价收购等政策，而是对家庭农场进行补贴、对奶农进行贷款优惠等。奶业初级生产者是澳大利亚政府支持的主要对象。2014年后，由于干旱和乳制品加工企业的收购计划等因素，使奶价一直呈下降趋势，澳大利亚政府实施了绿箱政策，以大幅增加澳大利亚的征收产业税，并促进了澳大利亚奶业的快速发展[10]。

2 澳大利亚奶业进出口政策

2.1 进出口自由贸易政策

澳大利亚坚持实施全球贸易自由化政策，实施多边贸易体系、区域性贸易和双边自由贸易协定并举的方式[11]。

在多边领域，第一，澳大利亚等11个国家于2015年底成功结束了跨太平洋伙伴关系（TPP）协议谈判，并于2016年2月4日在奥克兰签署了TPP协议，澳大利亚参与的多边贸易将使得多边贸易伙伴的乳制品关税减让，有助于澳大利亚乳制品出口贸易扩大[12-13]。第二，澳大利亚积极参与区域贸易谈判，开放的贸易环境将进一步促进澳大利亚的乳制品出口贸易，提升其乳制品国际竞争力。

在双边领域，澳大利亚实施市场多元化战略，已与美国、新加坡、泰国、中国、日本、东盟和拉美地区国家等签订自由贸易协定。《中国-澳大利亚自由贸易协定》于2005年4月启动谈判，2015年6月17日正式签署，2015年12月20日正式生效。

2.2 乳制品进出口质量监管政策

作为一个联邦制国家，澳大利亚联邦政府负责进出口食品的管理，确保进口食品的安全和检疫状况，并保证出口食品符合进口国的要求[14]。澳大利亚的乳制品监管制度是一个综合预防体系，将奶农、生产企业、政府、州管理机构相互联合并共同发展，有着专门负责乳制品进出口的质量监管机构和严格的质量安全法规。澳大利亚乳制品的相关标准法规主要由《食品标准法》和《出口控制法》这两部标准法规所组成。此外，还有州政府管理机构制定的乳制品管理条例，为各州乳制品的具体管理提供了更切合实际的监管依据。

2.2.1 澳大利亚乳制品进口质量监管政策

澳大利亚的所有乳制品进口商都必须具备澳新食品标准管理局的《食品召回协议》中指定的书面召回计划[15]。在2017年拟修订《进口食品管制法令》，在法律层面对乳制品的进口安全进行保障；2018年1月5日，澳大利亚农业水利资源部（DAWR）更新了乳制品进口的条件要求，澳大利亚政府对于新的进口许可证和健康证书设置了过渡期，一旦谈判完成，所有进口许可证将与更新的BICON案件一致；2018年9月13日，澳大利亚农业水资源部将实施进口食品控制修改法案，修改法案将会加强进口乳制品安全方面基于风险的管理方法，从而更好的保护消费者健康，也能减少乳制品进口商的负担。有关乳制品进口相关检验检疫法规包括：1992年颁布实施《进口食品控制法》；1993年颁布实施《进口食品管理条例》；2001年颁布实施《进口食品管制》；在2017年拟修订《进口食品管制法令》在法律层面对进口乳制品的安全进行保障。

2.2.2 澳大利亚乳制品出口质量监管政策

澳大利亚出口的乳制品必须经过澳大利亚检验检疫中心的出口检验和认证。澳大利亚检验检疫中心、联邦政府管理机构、州政府管理机构和食品相关企业之间保持紧密联系，以确保最大程度上协调出口和国内的需求。澳大利亚检验检疫中心（AQIS）是由澳大利亚政府设立的出入境检验检疫执法机关，直属于农渔林业部（DAFF），并为澳大利亚出口的乳制品提供检验和认证，以确保其符合其他国家的进口需求。澳大利亚检验检疫中心（AQIS）协助澳新食品安全管理局（FSANZ）根据《澳大利亚检疫标准》和《食品标准法》严格执行进出口食品管理办法，以确保进出口乳制品的安全。在乳制品涉及到出口时，仓库需要先制定食品安全程序（FSP），获得州政府乳制品管理局批准的证明文件，并在澳大利亚检验检疫中心注册以备案。有关乳制品出口相关法规包括：1982年，《出口控制法》规定了乳制品的出口要求；1986年，《澳大利亚乳制品法》历经数次修订对乳制品出口控制方面做出规定；1991年，《澳新食品标准法》是一部乳制品标准法令，旨在通过建立一个高效、透明和负责的技术框架，保护乳制品出口等环节的质量和安全。

3 澳大利亚奶业政策对中国的启示

3.1 加大政策扶持力度，促进奶业健康发展

首先借鉴澳大利亚放松管制的经验，为我国奶业发展创造较为宽松的环境，并给予政府投资、低息或无息贷款的优惠政策，不干预奶农正常的生产经营活动，主要负责基础设施的建设等，并为奶农提供市场信息，助力奶业的转型升级；其次澳大利亚奶业补贴政策的最大特点是“绿箱”政策的颁布。我国应积极建设WTO农业规则允许的“绿箱”政策，最大限度地进行自我保护的合法和有效途径，确保奶农的利益和积极性不受损害，保障乳制品的质量、数量及其多元化，努力提高中国乳制品在世界上的竞争力。

3.2 完善监管检测体系，保证奶业质量安全

借鉴澳大利亚在乳制品检验检疫体系和安全管理体系中的成功经验。由政府提供资金，支持高校等科研院所对检验检疫技术的研发，提升乳制品检测能力；澳大利亚拥有从“政府”、到“州立管理机构”、再到“生产企业”、最后到“奶农”，这一完善的质量安全管理体系。其先进的风险预警系统，可以对乳制品生产企业提供数据、信息的科学化处理，做到及时发现潜在问题。同时，联邦政府也制定基础的标准法规，各州政府各自监管各州乳制品企业的执行情况。我国乳制品行业普遍存在产业链较长的现象，可以参考借鉴澳大利亚乳制品质量管理措施，把握好各项关键点进行管理控制，同时由各省针对乳业发展实际情况制定与其符合的质量安全政策，做到加强监管及预警确保安全管理体系高效运营。

3.3 制定风险管理政策，降低奶农承担风险

乳制品行业在面对灾害，特别是牧场面对自然灾害时，奶农的抵御能力较差。澳大利亚针对这种情况，提供资金援助、政策引导和金融服务等措施帮助奶农抵抗灾害，指导奶农对风险进行有效的管理，使其减少经济损失。首先针对奶农所承担的较大风险，我国也应建立服务于奶农的更全面、连续的一体化风险管理概念，让奶农了解风险，并建立风险管理系统从而有效地规避、减少风险。让奶农与饲料供应商、乳制品企业、保险公司、银行和科研机构之间紧密合作，共同建立风险管理系统，降低整个行业面对风险和潜在风险的伤害；其次应完善风险灾害制定相应的措施和政府扶持政策，例如现阶段的奶牛良种补贴政策、饲料价格保护政策等，并在财政上给予奶农支持，确保资金分配到奶农手中，同时设定申请资格和扶持年限，这样使奶农的利益既得到有效的保障、提高饲养的积极性，又避免奶农过分依赖政府扶持；最后，制定严格的牧场消毒制度、挤奶管理制度、疫病防治制度以及一些其他的相关制度，让奶牛健康的成长和产奶，才能降低奶农所承受的风险，提高奶牛养殖的效益，进而推动中国奶牛养殖业健康快速的发展。