城市土地一级整理风险及防范措施

卓德军

一、土地整理的必要性

土地整理必须符合土地规划、土地储备的有关要求，不能破坏土地利用的计划。要在不违背总体土地利用计划的前提下，对土地进行开发。

二、土地整理风险

1.政府信用风险

在当前进行的土地一级整理项目，大多数是由政府主导进行的，或依靠政府的各项授权、决策实施的，因此，此处将以下这些风险归集为政府信用风险。

2.建设风险

建设风险主要是指，项目无法按时完工，建设质量达不到设计要求、成本超出预算等相关的风险。但对于土地一级整理项目，工程建设的前置工作主要是规划、设计和征地拆迁、安置工作等，这些工作是项目建设的基础性和超前性工作，由于城市建设发展的未来不确定性，可能使得这些超前性、基础性工作难度明显增加，这也增加了项目建设过程的不确定性。

3.财务风险

财务风险主要指与项目资金筹集、项目收益如期实现相关的风险。包括融资风险、利率风险、偿债风险、投资回报不能如期实现的风险等。融资风险主要指，由于融资结构不合理、或是根本不能融资带来的资金成本增加、资本不到位的风险；利率风险值利率变动直接或间接造成项目投资增加或收益受损；偿债风险指项目到期不能偿还债务的风险；投资回报不能如期实现。

4.不可预测性

和其他项目一样，土地整理项目也存在不可抗力风险，包括自然因素和非自然因素。除了不可抗力，还有一些其他的风险，包括土地市场状况不佳、二级开发后续产业引入不力、当地财政收支状况不如预期等。这些对项目的收益预期、对整个项目的回报，都很产生很大的影响。

5.规划调整风险

土地储备通常都是在相应的土地利用方式以及利用强度下展开的，储备地块的价格以及土地的出让方式通常都会受到当前城市的具体规划以及土地规划的影响，包含地块的容积率以及未来的用地性质等，若是在地块的储备期间，但不是在土地的出让期间，城市规划以土地利用规划进行了调整，或者是当前城市的土地政策以及整体规划方针出现了变动，甚至当前城市的各级城府部门出现了变动，都会进一步引发城市的储备风险。

6.操作运营风险

通常情况下，土地储备的操作流程为土地收购、土地整理、土地储备以及土地出让，对于一级土地的操作运营风险就是在上述过程中逐渐产生的。首先是开发风险，建设单位承接了一级土地的开发建设，就需要担负起将生地变为熟地的职责，若是将收购的土地资源将生地建设成为熟地在开发过程中的成本投入过高，则会导致当前土地资源的经济效益减少，进一步加大了土地开发的风险大小。其次是积压风险，是最大的风险因素，综合土地的储备数量，土地储备的数量不能够太少，也不能够太多，若是土地的储备数量太少，则会导致无法满足市场的需求，也无法对市场进行有效的调控，而若是土地的储备数量太多，则会导致面临土地储备数量以及资金的双重压力，进一步增加了土地储备所需要花费的成本。最后就是出让风险，出让风险主要是指在土地拍卖的过程中出现流拍的现象，导致个别地块无法实现顺利转让，最后的结果就是无法通过规定地价将土地资源售卖出去，只能用低于成本价的方式出售，或者将土地资源进行积压处理。

7.地产泡沫风险

在地产泡沫的膨胀过程中，整体房地产市场被社会大众所看好，市场上的购房需求和供应都在持续扩大，一二线城市房价上涨迅速，开发商们在开发建设楼盘上一派火热景象，大量的银行贷款开始涌入各大银行。但是当房地产市场的泡沫破碎之后，就会出现供大于求的现象，短期内房价迅速下降，进一步增加了土地资源的闲置率，使得城市的空房率越来越大，银行也会出现大量购房贷款坏账的状况。

三、防范措施

1.风险的分配

风险的防范，是需与建立在合理的风险分配基础之上的。对于城市土地一级整理项目来说，在项目准备期和招投标前，主导实施机构或拟参与开发的企业，在实施方案的编制或招标方案的洽谈阶段，就要做好风险的识别和分配。在法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能以最小成本并能最有效管控它的一方承担，风险管控成本要与风险收益对等。

在此原则下，政府信用风险应由政府承担，但其中设计和建设的行业标准的变化、利率、税费、法律文件的变更等，不属于地方政府的权力范围的，一般可由双方共同承担。需明确的是，建设风险一般由开发企业和施工企业承担，但规划、征地拆迁工作，属于政府自留风险，因此建设风险中可以通过投保各种保险转移的风险，应由开发企业和施工企业来承担。

2.风险的防范

（1）加强法律法规的贯彻和行业自律。开发企业或投资人与政府土储机构或代表政府的平台公司，在洽谈、签署开发协议时，要落实“有法必依”，严格落实上级政府的政策、法规，并贯彻协议双方平等、合作的理念，以更好地在确保开发协议本身合法性的同时，确保将土地开发的各项政策要求、将风险的合理分配、将土地出让、开发利润或投资回报的支付等投资人关注的核心条款落实到协议中，进而将政府的违约责任和投资人的违约责任对等设计，必须保障在协议环节中确保投资人的权利。

（2）政府要以开放的态度，让开发企业参与项目规划、设计工作。土地开发如与城乡规划有效衔接，让开发企业或投资人参与进来，实现土地出让各个环节的公开化、透明化，政府加强诚信建设，不盲目决策，及时支付开发利润和投资回报，能更好地减少开发企业或投资人的顾虑，能更好地协调并实现各方的利益，并能促使项目开发更好更顺利地开展。目前，EPC（设计采购施工总承包）模式已广泛应用到各建设行业，在土地一级整理中，推广实施EPC模式，能有效降低投资开发成本，加快开发节奏，减少开发企业的管理成本，大量减少政府管理职能，促进项目风险的有效管控。

（3）政府要加强项目建设的环境和要素保障工作。征地拆迁的延误、地方砂石材料价格的上涨，都是严重影响投资开发成本、影响项目开发进度的重要因素。政府应该主动作为，主导征地拆迁工作，主动平抑砂石料市场价格，解决开发企业的后顾之忧。笔者欣喜地看到，近年来，部分地方政府将征地拆迁工作按照约定的进度、费用包干实施，这一措施有效锁定投资人的成本和进度风险，保证了项目建设、土地出让等各项工作按计划进行。

（4）开发企业和投资人，要完善内部决策机制，加强融资能力的建设，保障资金链不断裂。要完善投资控制、项目质量、安全管控等各项体系的建设，加强内部管理，设置风险评估小组。要结合不同的项目，设置不同的管理模式，做好激励机制，做好风险应对预案，合理实施风险转移和风险规避。要加强工程变更、索赔等工作，减少风险发生带来的影响。

（5）建立起良好的风险报告制度。建立良好的风险报告制度主要是为了抑制风险，需要针对可能会发生的风险事件制定出的针对性的应对措施。要求建立的风险报告制度能够及时且准确地了解到各类风险事件发生的时间、地点以及损失程度等，因此，风险管理人员应该针对以上信息进行全方位的了解，在掌握以上信息的基础上，才能够针对风险事件做出科学合理的风险应对反应，建立起较为完善的风险报告制度，相关风险管理人员在收到风险信息之后，需要综合风险事件的风险大小进行综合性的考量，进而采取科学有效的风险应对措施。

四、结语

综上所述。我国土地资源不平衡，地少人多的局面需要做出有效的规避措施，因此在进行城市化开发的同时注重土地整理工作，要提高土地利用率，规避土地风险，制定出科学有效的策略。改善土地资源利用不平衡，制定完善的措施策略，因地制宜地利用好当地政策、规避土地整理的风险，才能更好地促进土地资源利用，更好地促进城市土地的发展，保障资源不浪费，促进城市化综合发展。