全过程工程咨询服务在乌梁素海流域生态修复工程中的应用实践

王新民，周方明 （.国家环境保护创面生态修复工程技术中心， 北京 0008；.上海同济工程咨询有限公司， 上海 0009）

0 引 言

习近平总书记 2014 年在考察内蒙古自治区时指出，要努力把内蒙古建设成为我国北方重要的生态安全屏障；2018 年 3 月在参加十三届全国人大一次会议内蒙古自治区代表团审议时又强调，要加快呼伦湖、乌梁素海、岱海等水生态综合治理，在祖国北疆构筑起万里绿色长城。

内蒙古自治区巴彦淖尔市委、市政府全面贯彻落实习近平生态文明思想，统筹推进山水林田湖草系统修复，以构筑我国北疆万里绿色长城为目标，坚持“保护优先、系统治理”的原则，整体保护，系统修复，综合治理[1]。2018 年 10 月，巴彦淖尔市申报的《乌梁素海流域山水林田湖草生态保护修复试点工程实施方案》（以下简称《方案》）通过国家三部委的联合评审，乌梁素海流域山水林田湖草生态保护修复试点工程（以下简称“乌梁素海流域生态修复工程”）成功入选第三批国家山水林田湖草修复试点工程项目。

1 乌梁素海流域生态修复工程项目内容

《方案》按照“一中心、二重点、六要素、七工程”组织实施。“一中心”即以建设我国北方重要生态屏障为中心。“二重点”即聚焦于提升“北方防沙带”生态系统服务功能和保障黄河中下游水生态安全。“六要素”即围绕流域内沙漠、矿山、林草、农田、湿地和湖水等生态要素，分六个区域，包括环乌梁素海生态保护带、河套灌区水系生态保护网、乌梁素海水生态修复与生物多样性保护区、阿拉奔草原水土保持与植被修复区、乌拉山水源涵养与地质环境综合治理区、乌兰布和沙漠综合治理区，开展基于自然解决的系统治理。“七工程”即通过实施七大重点保护修复工程，包括沙漠综合治理工程、矿山地质环境综合整治工程、水土保持与植被修复工程、河湖连通与生物多样性保护工程、农田面源及城镇点源污染治理工程、乌梁素海湖体水环境保护与修复工程和生态环境物联网建设与管理支撑，综合治理区域内的重点环境问题[2]。

2 乌梁素海流域生态修复工程项目特点

2.1 项目覆盖区域广大

乌梁素海流域生态修复工程覆盖乌梁素海流域1.63 万 km2，北到乌拉特中旗和后旗的阴山山系，南到黄河之滨，西到乌兰布和沙漠，东至乌拉山口。沙漠综合治理 0.8 万 hm2，矿山地质环境综合整治 5 854 hm2，水土保持与植被修复 26.02 hm2，河湖连通与生物多样性保护468.2 hm2，乌梁素海湖体水环境保护与修复 6 766.7 hm2。农田面源及城镇点源污染综合治理全市全覆盖，生态环境物联网建设工作区总面积 147.25 万 hm2。项目覆盖的施工区域广大，包括沙漠、草原、盐碱地、河流和湖泊等。

2.2 项目内容多样

沙漠综合治理方面，包括平整沙丘、压沙造林、梭梭林接种肉苁蓉产业治沙等；矿山地质环境综合整治方面，包括矿山地质灾害治理、环境治理、生态修复等；水土保持与植被修复方面，包括水土保持林、封育工程、生态拦污等；河湖连通与生物多样性保护方面，包括排干沟净化、盐碱地治理、海堤加固等；农田面源及城镇点源污染综合治理方面，包括面源控制、城镇村落污水处理、农业废弃物资源化利用等；乌梁素海湖区水环境保护与修复方面，包括湖区水道疏浚、湿地治理、底泥及水生植物资源化利用等；生态环境物联网建设方面，包括生态环境大数据传输网络建设及生态大数据平台建设等。工程内容涉及多个领域、多个专业，呈现多样化特点。

3 乌梁素海流域生态修复工程实施难点

（1）管理区域大。乌梁素海流域生态修复工程遍布整个河套平原，区域范围广，地理地貌复杂，需要有计划地进行项目区域管理。

（2）修复技术复杂多样。山水林田湖草沙，不同种类的修复工程有不同的修复技术，需要多专业的管理人才。

（3）责任主体多头复杂。七大类 38 个子项目，原责任主体分属不同的旗县、不同的委办局，组织管理难度大。

（4）时间紧。整个乌梁素海流域生态修复工程于2018 年 10 月下旬通过国家三部委的评比批复，而当时各项立项工作基本还没开展，却要求 2020 年底结束验收，因此工程时间紧，任务重。

（5）修复资金缺口大。乌梁素海流域生态修复工程总投资为 56.78 亿元，争取到第三批国家山水林田湖草生态保护修复试点工程专项资金 20 亿元，自治区财政厅配套资金 10 亿元，巴彦淖尔市整合各类生态环境保护专项资金 5亿元，还需解决 21.78 亿元的资金缺口。

4 乌梁素海流域生态修复工程管理创新

乌梁素海流域生态修复工程实施过程中如何解决上述难题呢？为此，巴彦淖尔市委市政府组织生态专家、政策顾问、工程咨询顾问、产业投资基金专家开展研究论证。为贯彻落实《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发 [2017] 19 号）和《住房和城乡建部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市 [2017] 101号）的有关精神，同时参考《雄安新区工程建设项目招标投标管理办法（试行）》、《广东省住房和城乡建设厅关于印发〈广东省全过程工程咨询试点工作实施方案〉的通知》（粤建市［2017］167 号）等有关规定，在借鉴雄安新区、广东省有关案例和专家研究论证基础上，巴彦淖尔市委市政府决定，在乌梁素海流域生态修复工程中开展以下全过程工程咨询服务工作。

4.1 投资决策咨询

本项目列入第三批试点工程，各级各部门的专项资金落实共 35 亿元，资金缺口如何解决？当地政府财力有限，希望引入社会资本以弥补项目投资的不足。作为社会投资人，国企、央企一方面积极争取承担修复工程的费用，另一方面又提出对外投资不控股、不并报表、不对外担保的要求。为解决这个难题，咨询公司创造性地提出成立“投资基金”的做法，由当地政府平台公司与两个央企共同作为有限合伙人，信达基金等两个基金公司作为基金管理人，成立内蒙古乌梁素海流域投资中心（有限合伙），一方面通过基金募集缺口资金，另一方面通过生态产业化解决社会资本投资回报。此举既解决了生态环境治理引资难的问题，又解决了社会投资退出难的问题，从而打通了资源变资产、资产变资本的生态价值转化路径。

4.2 管理主体咨询

基金公司内蒙古乌梁素海流域投资中心（有限合伙）控股设立项目公司“内蒙古乌梁素海流域投资建设有限公司”。作为项目管理主体，项目公司具体负责生态环境保护修复项目建设组织管理事宜。

4.3 招标工作咨询

招标实行二标并一标：政府授权代表作为招标人，通过公开招标确定具备投资能力、相应勘察设计资质、施工资质、运营和基金管理能力的中标人；央企既是投资方，又是 EPC 总承包施工方。

4.4 管理模式咨询

巴彦淖尔市委市政府成立乌梁素海流域生态修复工程项目实施指挥部，由市委书记任总指挥、市长任常务副总指挥，统一决策、统一指挥、统一部署、统一管理，领导项目公司开展工作。

4.5 第三方服务咨询

作为政府项目的“管家婆”，全过程工程咨询单位为项目公司全面开展工程项目提供前期策划、投资决策、前期咨询、招标代理、造价咨询、工程监理和项目管理等全过程工程咨询服务。通过公开招标，项目公司选定一家综合实力强、专业范围广、资信好、具有完备的技术能力与企业资质的第三方机构，代理项目公司对乌梁素海工程实施全过程、全覆盖管理。

5 乌梁素海流域生态修复工程管理效果

乌梁素海工程引进了全过程工程咨询管理模式，实施从策划阶段、设计阶段、工程实施阶段到工程收尾阶段的全过程咨询服务，包括投资综合性决策咨询、招标代理、工程监理、造价咨询和项目现场管理等多项服务，并充分体现了其在工程质量、工期、投资、安全风险等多个方面的优势。

（1）节约项目管理费用和投资成本。全过程工程咨询服务作为一个整体包，其公开招标的中标价显著低于传统模式下项目管理、造价、监理、招标代理、前期咨询等分别多次招标的中标价之和，明显节约了管理费用。同时，全过程工程咨询实现了全寿命周期投资控制，采取限额设计、优化设计和精细化管理等措施，最大限度地控制好投资成本。

（2）有利于节省工期。在传统模式下，多次的分别招标和每次的法定期限，使得每个项目的前期工作时间难以控制。全过程工程咨询将业主需要的多项服务整合为一次招标，优化了项目组织，简化了合同关系，有利于加快工程项目的建设进度。

（3）提高咨询服务质量。全过程工程咨询有助于统筹管理设计、造价、监理等工作，避免了在传统单一服务模式下因多重管理而造成的工作矛盾，从而提高了咨询服务质量。

（4）有效规避安全风险。在提供全过程工程咨询服务过程中，承担项目管理的咨询企业是项目的主要责任方，职责分明，能够通过强化管控，有效预防和减少安全事故的发生。同时，还可避免与多重管理伴生的腐败现象。

6 结 语

全过程工程咨询单位凭借项目一体化理念，将碎片化的咨询管理转向全过程工程咨询服务。其间，需要技术、经济、管理、信息和法务等知识的整合和集成，并以此为基础开展协同创新工作。

国家发展改革委和住建部于 2019 年 3 月 15 日发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规 [2019] 515 号），只是提到在房屋建筑和市政基础设施领域加快推行全过程工程咨询服务。全过程工程咨询服务在乌梁素海流域生态修复工程中的成功实践表明，全过程工程咨询服务同样适用于生态环境领域。笔者建议，我国在“山水林田湖草生态保护修复工程”实施过程中应推进全过程工程咨询服务发展。