工程建设领域改革应坚持和完善建设监理制

王章虎［合肥工业大学设计院（集团）有限公司， 安徽 合肥 230009］

0 引 言

我国自 1988 年开始工程建设监理试点，至今已有 30多年历史。在此期间，建设监理这项堪称工程建设领域带有体制性的重要改革，取得了社会公认的成效。工程监理为提高我国工程建设水平、保证工程质量和安全，发挥了不可替代的作用。随着我国进一步改革开放、市场经济进一步加强，工程监理行业面临着新一轮改革大潮，加上监理行业存在的诸多问题，人们对建设监理的认识出现了模糊，产生了“工程监理无用论”“取消建设监理制”等看法。我们切不可雾里看花、水中望月，必须用一双慧眼，将这纷扰看得清楚明白，必须坚持和完善建设监理制。

1 建设监理面临的改革形势

近年来，我国不断推进工程建设领域改革。一方面，国家强力推动工程建设组织模式的变革，大力推进工程总承包和全过程工程咨询，工程建设领域资质资格改革不断深入，简化企业资质标准，合并职业资格，完善企业资质和职业资格管理；淡化企业资质，突出企业能力与信用成为趋势。另一方面，多地在不同程度上相继出台了不再强制要求进行监理的工程项目类型，由建设单位自主选择管理模式；雄安新区提出“推行工程质量保险制度逐步代替工程监理制度”；住建部修改《建筑工程施工许可管理办法》，明确“委托监理”不再是建筑工程施工许可证办理的条件。同时，工程监理行业除了开展施工监理工作以外，还相继出现了项目管理、全过程工程咨询、政府购买的第三方巡查服务、为工程质量保险机构开展质量巡查评估等多元化服务新业态。

由于工程监理长期以来存在法律不健全、管理不规范、服务费用低、监理项目多、监理人员少、人员素质不高、同质化竞争严重、诚信意识不强等问题，在当前改革形势下，市场对建设监理的认识出现了偏差，产生了“工程监理无用论”“取消建设监理制”等看法。

2 监理改革必须坚持建设监理制

2.1 建设监理制是新时代工程建设高质量发展的需要

党的十九大报告明确指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”高质量发展成为新时代我国经济发展的特征之一。

工程建设要实现高质量发展，必须确保工程建设质量、提高工程建设水平、充分发挥投资效益。这就要求投资决策科学化、服务模式集成化、建设模式一体化、建造方式工业化、资源利用可持续化和建设过程信息化。实行建设监理制，实现市场监管形式制度化，是保证工程建设高质量发展的重要制度安排。

2.2 建设监理制是我国工程建设国情的需要

当前我国建设市场存在以下情况。

（1）投资主体结构特殊。政府投资、国有资金投资占比较大，民营投资主要集中在涉及民生工程的房地产项目。

（2）建设规模巨大。城市化进程的加快、新型城镇化建设的推进、新型基础设施建设的发力，使得建设规模日益增大、技术日趋复杂。

（3）工程建设不规范。工程建设标准规范有待完善，建设市场主体不按标准规范开展工程建设的情况时有发生。

（4）市场信用体系不完善。建设市场诚信体系建设时间短、尚不完善，市场主体信用意识不强，“不诚信、不守法”现象时有发生。

面对当前我国建设市场的上述情况，有关部门应强化市场监管，坚定实行建设监理制度。只有这样才能确保工程建设市场规范有序。

2.3 建设监理制是“放管服”和政府职能转变的需要

监理改革的关键是处理好政府与市场的关系。政府若要更好地发挥作用，则必须转变职能，做好“放管服”工作，让市场在资源配置中起决定作用。

工程建设市场主体通常由建设单位、承包商（包括承建商和服务供应商）和建设监理单位组成。其中：承建商包括工程总承包单位、施工总承包单位、分包单位，以及材料、设备、构配件等供应商；服务供应商包括投资咨询单位、勘察设计单位、招标代理单位、造价单位、项目管理单位和工程检测单位等。建设监理作为工程建设监督管理的市场主体，与建设单位、承包商构成稳固的三元结构，是减少政府干预建筑市场微观活动的有效措施，也是充分发挥市场在资源配置中起决定作用的具体体现。

2.4 建设监理制是推进工程建设行业国际化发展战略的需要

工程监理在国外已有 200 多年的发展历史。第一次工业革命促进了欧洲的城市化和工业化发展，建筑业空前繁荣。19 世纪初，随着建设项目规模日益增大、技术日趋复杂，设计和施工有了明显分工，业主感到单靠自己的力量监管工程十分困难，于是工程监理便应运而生。第二次世界大战后，工程监理的业务范围由项目实施阶段向前延伸到项目决策阶段的咨询服务，贯穿项目建设全过程。1913年，国际咨询工程师联合会（FIDIC）正式成立。100 多年来，其专业委员会为规范世界各国工程项目的承包和管理工作，制定了一系列国际间工程建设和管理的合同条件和范本，构成了 FIDIC 合同条件体系，明确了工程师（监理工程师）的职责和地位。

20 世纪 80 年代以后，工程监理（咨询）制度在国际上得到了很大发展，世界银行、亚洲开发银行、非洲开发银行等国际金融组织都将实行工程监理（咨询）制度作为提供建设贷款的条件之一。于是，工程监理（咨询）制度逐步成为了当今工程建设的国际惯例。随着我国进一步改革开放，我国工程建设行业迈入了国际化发展阶段，必须遵循国际惯例，实行建设监理制。

2.5 30 多年建设监理的成效已被社会所认可

我国建设监理制经过 30 多年来的发展，已经初步建立了工程监理制度的法律法规体系，培养和造就了一批在工程建设管理方面熟悉法律法规、掌握标准规范、懂得管理流程、能够吃苦耐劳、具有责任心的监理专业人才。建设监理制的实施不断促进着建设市场中合同意识的强化和法律观念的提高，全社会都认识到建设监理是工程建设中一支重要的力量，为保证工程质量和安全、提高工程建设水平、发挥建设投资效益发挥着不可或缺的作用。

3 监理改革应完善建设监理制

3.1 守正创新、正本清源，回归建设监理初心

我国的建设监理从创立之初的“全过程、全方位（三控二管一协调）、高智能”逐步演变成了“施工阶段、质量安全监管为主”，违背了初衷，未能发挥建设监理应有的作用。完善建设监理制，应该守正创新、正本清源，回归建设监理初心。以下应是我国建设监理创立之初的定位。

（1）建设监理是建设市场的主体之一，以对工程建设进行市场化监督管理为主要职责，以确保工程建设质量和安全、提高工程建设水平、充分发挥投资效益为主要目的，以“守法、诚信、独立、公平、科学”为原则。

（2）建设监理的范围应是工程建设全过程。由于质量控制、进度控制和投资控制不仅存在于施工阶段，还存在于项目投资决策、勘察设计、招标采购等阶段，有些阶段甚至比施工阶段更重要，有必要对工程建设全过程进行市场化监督管理。

（3）建设监理的内容应是全方位“三控二管一协调并履行安全管理法定职责”，即建设监理对建设工程质量、造价和进度进行控制，对合同和信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。

（4）建设监理是一种高智能的有偿技术服务。

3.2 修订和完善相关法律及规定，明确建设监理定位

3.2.1 修订《中华人民共和国建筑法》，进一步明确建设监理的法定地位

现行《中华人民共和国建筑法》专门设立一章“建筑工程监理”（第四章），明确规定“国家推行建筑工程监理制度”，但其表述的工程监理的业务范畴为“建筑工程”和“施工阶段”。建议将“推行”改为“实行”，将“建筑工程”改为“建设工程”，将“施工阶段”改为“建设全过程”。具体如下。

（1）国家实行建设工程监理制度。

（2）建设工程监理应当依据国家批准的工程项目建设文件，有关工程建设的法律、法规，监理合同及其他工程建设合同，代表项目法人对承包单位在建设质量、建设工期、建设资金使用和安全生产等方面的建设行为进行监督管理。

（3）国家提倡对建设项目全过程实行监理，对涉及国家安全和民生的建设工程施工阶段实行强制监理，政府建设主管部门可以规定实行强制监理的建设工程的范围。

3.2.2 明确强制监理范围，发挥市场决定作用，形成监理行业市场新格局

政府建设主管部门应出台有关建设工程强制监理范围的规定，以明确强制监理的范围。对于强制监理范围以外的建设工程，包括建设项目的投资决策、勘察设计、招标采购，甚至运营维护，应由市场决定是否实行监理。通过市场调节，那些更有能力的监理企业可以不限于目前的施工监理，去开展建设项目的投资决策、勘察设计、招标采购、运营维护的局部乃至全过程建设监理。整个监理行业市场将形成以主要从事施工现场监理服务的企业为主体，以提供全过程工程监理（咨询）服务的综合性企业为骨干，各类工程监理企业分工合理、竞争有序、协调发展的新格局。

为确保建设项目各阶段监理工作的标准化和规范化，政府建设主管部门应组织专家研究修订《建设工程监理规范》，将建设工程监理扩展到建设工程全过程；应鼓励和引导建设项目实现实行全过程监理，推进建设项目集成化和系统化的市场监督管理，从而达到“保证建设工程质量和安全，提升工程建设管理水平，充分发挥投资效益”的目标。

3.3 顺应改革创新发展，发挥建设监理作用

深化改革的趋势是充分发挥市场作用，着力转变政府职能，激发社会组织活力，努力提高公共服务能力。监理行业要顺应改革创新发展，必须清醒地认识到：政府强制监理的范围会进一步缩小，市场自主选择监理将是大势所趋，多元化监理服务（多阶段、全过程监理与咨询、政府购买服务、第三方服务等）将成为常态；政府监管方式正在转变，“放管服”成为主流，行政许可不断减缩，事中事后监管不断加强；市场将进一步公平、开放、透明，行业诚信体系将进一步建立和健全，信用管理将成为行业市场管理的重要手段，企业信用状况将成为企业稳定发展的基础；行业组织在行业管理与服务中将进一步发挥作用，随着行业组织和政府脱钩、政府职能进一步转变，行业组织必须提升管理和服务能力，在标准引领、行业自律、信用评价和技术创新等方面进一步发挥作用，促进行业发展。

改革必将推动中国走高质量发展之路。监理行业要顺应改革创新发展，必须清醒地认识到：工程建设要实现高质量发展，必须坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，变革传统的工程建设组织模式，实施工程总承包，培育全过程工程咨询，实行全过程工程监理；必将变革传统的建造方式，大力推进建筑工业化（装配式），充分应用现代信息技术，结合大数据、互联网、物联网、人工智能等新技术推进智能建造发展，全面推进绿色建筑、提升绿色建造水平。

改革必将推动中国深入开放，实施国际化发展战略。监理行业要顺应改革创新发展，必须清醒地认识到：建设监理（咨询）走出去已成为现实；中国对外开放水平随着自贸区建设的不断推进和《政府采购协议》（GPA）谈判与签订进程的加快而不断提高，国外工程监理（咨询）服务这匹“狼”真的要来了；无论“走出去”还是“请进来”，工程监理（咨询）都应坚持遵循国际惯例，走全过程、全方位、高智能服务之路。

4 变革形势下监理企业的对策

4.1 不忘监理初心，牢记监管使命

面对汹涌的变革浪潮，监理企业应不忘初心、牢记使命，回归建设监理创立时的“全过程、全方位、高智能”“守法、诚信、独立、公平、科学”的初心，肩负起“工程建设监督管理”“质量卫士”的光荣使命，为确保工程建设质量和安全、提高工程建设水平、充分发挥投资效益、实现工程建设高质量发展而不懈努力。

4.2 精确找准定位，形成自身特色

面对行业改革发展形势，工程监理企业要根据自身情况，找准自己的位置，发挥自身优势，形成服务特色，走适合自身发展的道路。多数监理企业仅具备施工阶段监理的能力，应夯实施工监理能力，做专、做精自身业务领域的施工监理，形成服务特色，待时机成熟后再向全过程、全方位监理发展。少数有能力且具备基本条件的监理企业，在夯实施工监理的基础上，以自身传统工程咨询业务为基础，补足短板，建立战略联盟，通过转型升级，做大、做强，发展成为全过程监理（工程咨询）单位。

4.3 适应形势发展，补齐自身短板

无论做精施工监理，还是发展全过程工程咨询（监理），都要根据产业发展形势、社会期待要求和自身现有状况弥补自身不足。以施工监理为主的企业，需要加强施工阶段的进度和造价监理，丰富建筑工业化（装配式）、绿色建造和智能建造等方面的业务知识，拓展工程领域的业务范围等。要发展成为全过程工程咨询（监理）的企业，需要增加企业资质，提升投资决策咨询、勘察设计、招标代理、造价咨询等业务的能力，拓展建筑工业化（装配式）、绿色建造和智能建造等业务知识。

4.4 强化应用研究，实现创新发展

随着技术的进步，工程建设领域的新理念、新手段和新业态不断涌现。监理企业只有不断加强创新研究，强化现代技术应用，才能跟上潮流，实现创新发展。同时，要在长期施工监理实践的基础上积极总结，研究和完善施工阶段全方位监理（咨询）的工作标准；要开展全过程工程监理（咨询）的理论和技术研究，制定出投资决策阶段监理（咨询）、勘察设计阶段监理（咨询）、招标采购阶段监理（咨询）、运营维护阶段监理（咨询）的工作标准；要开展全过程工程监理（咨询）系统集成技术研究，形成系统管理与全过程集成（咨询）的方法；要加强现代信息技术的应用，建立企业信息化平台，强化知识工程建设，综合应用大数据、云平台、物联网、GIS 和 BIM 等技术，为客户提供全过程工程监理（咨询）增值服务。

4.5 完善组织方式，高效有序运行

面对全过程、全方位、多元化工程监理的市场需求，监理企业应变革内部组织方式，建立和完善与市场需求相适应的组织架构和管理流程，通过转型升级实现企业资源整合，以便高效有序地开展监理服务。要设立与多元化业务相对应的组织机构，配置必要的专职人员，负责相对应的业务管理和协调工作；要制定各业务板块的管理制度，规定企业各业务板块的工作界面、任务分解和服务质量，以及相关管理的要求和流程；要针对企业各业务板块制定相关政策，包括考核办法、激励政策和分配政策；要与行业相关企业、研究院、社会组织及行业专家建立战略合作机制，充分利用社会资源，促进监理工作高效有序地开展。

4.6 加强人才培养，提升服务能力

工程监理企业的核心能力就是监理队伍的素质。打造一支业务过硬、全面覆盖、懂技术、善管理、能吃苦、具备良好职业道德的工程监理（咨询）队伍，尤其是项目负责人（总监理工程师）队伍，是监理企业实现工程建设高质量发展的关键。要强化形势和政策宣贯，增强全过程、全方位、多元化服务的意识和理念。要开展涉及投资决策阶段、勘察设计阶段、招标采购阶段、施工阶段和运营维护阶段的全过程监理业务及相关技术培训，学习 BIM、大数据、云计算、互联网和物联网等新技术，了解绿色建筑、智能建造、建筑工业化等新业态的知识、技能及管理方法。努力打造人才队伍，提升服务能力。

4.7 注重信用建设，适应市场监管

我国改革开放 40 多年来所取得的经济体制改革的巨大成就，归根结底，在于这些年建立的具有强大生命力的社会主义市场经济体制，而深化改革必将进一步完善这体制。市场经济就是信用经济，监理企业只有注重信用建设，适应市场信用监管模式，才能实现健康和可持续的发展；只有强化信用建设，才能提高监理行业市场的认可度，进而推动监理市场乃至全过程监理及多元化服务市场的形成。要大力推进工程监理行业诚信建设，建立科学合理的监理企业信用评价标准，构建有序、科学、专业的信用征信体系和信用公开渠道。要大力推动构建全行业守法、诚信经营、诚信服务的信用环境，营造委托人放心委托、失信者难以生存的市场氛围。

5 结 语

随着我国进一步的改革开放，建设监理这项堪称工程建设领域带有体制性质的重要创举，将面临新的变革要求。同时，监理行业还要面对市场的挑战和自身的问题。因此，我们必须清醒地认识到，监理改革必须坚持建设监理制，并且要顺应改革创新发展要求。只有通过改革不断完善建设监理制，才能更好地发挥建设监理的作用，为确保工程建设质量和安全、提高工程建设水平、充分发挥投资效益、实现工程建设高质量发展目标作出贡献。