对履行监理安全职责的几点认识

孟 俊（江苏正方工程项目管理房地产评估有限公司， 江苏 泰州 225300）

1 监理在安全管理中的角色定位

最早引入“安全监理”概念条文的是 2003 年国务院发布的《建设工程安全生产管理条例》第十四条：“工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”其后在 2006 年，《建设部关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》明确规定：“监理单位法定代表人应对本企业监理工程项目的安全监理全面负责。总监理工程师要对工程项目的安全监理负责，并根据工程项目特点，明确监理人员的安全监理职责。”这两份文件的发布彻底明确了监理在安全管理中的角色定位：作为建设工程五方责任主体之一，监理从企业负责人到项目监理机构总监（以下简称“监理”）及其他监理人员都应按照相应的职责承担相应的安全生产监理责任。

2 监理在安全生产中管理不到位的原因分析

2.1 技术原因

安全管理有别于质量管理。对于质量控制，监理人的主要依据是设计图纸，其次是验收规范和图集，所有监理人都懂得查验建筑实物是否与图纸相符，即监理依据清晰明确。对于安全监理，监理人的主要依据首先是经监理审核通过的施工方报送的专项安全施工方案和各专业的安全技术规程和规范，其次是在不断的安全监理实践中形成的安全管理经验，根本没有类似的安全监理图纸作为依据。在审核专项安全施工方案时，对于方案中的结论特别是数据，监理人必须能计算和判断，能审查该方案是否具有可行性，方案内容是否全面。这就要求监理人必须具备非常高的专业素质，必须熟悉和掌握各类专业安全技术规程和规范，但这些要求都超出了许多监理人的能力范围。

2.2 经济原因

对于施工单位，工程的盈利是建立在安全无事故的基础上，因而必须加大对安全生产的投入。对于监理单位，最大的成本在于对人力资源的投入，因而必须考虑如何以有限的人力资源取得经济效益的最大化。如果监理公司监理的是大型工程，项目监理机构人员配置多，监理公司会考虑设置专职安全监理工程师负责安全监理，但大多数监理公司监理的项目都是中小型项目，项目监理机构人数在3～6人不等，安全监理都是兼职的，而兼职安全监理发挥的水平和工作精力都十分有限。更值得注意的是，在安装专业监理工程师的配置上，绝大多数监理公司都显不足，1名安装专监通常要监理 2～3 个项目，临时用电和消防等的安全监理，也都是安装专监兼职的工作内容，由于水平和精力有限，安全监理往往失控。监理公司都是以盈利为目的，有的监理公司明知道施工现场存在严重的安全隐患，即使发现安全监理失控也不愿意增加专职安全监理，而是继续要求现场兼职安全监理加大管理力度，结果往往事与愿违，形成恶性循环。

2.3 思想认识不足

不少监理人还处于以下认识误区：其一，认为施工单位是安全生产第一责任人，理应承担绝大部分责任，安全管理与监理无关；其二，存在一种逃避现实的心理，即“鸵鸟心态”，不敢正视安全问题，认为自己监理的工程出现安全事故的可能性不大，因而把安全管理完全寄托于施工单位，施工单位的安全管理水平直接决定了此工程的安全事故发生率；其三，想方设法规避监理安全责任，采取的是一种消极被动的应付方法，关注的是安全监理的形式，不在意安全监理的质量。虽然有时发现安全隐患也会下发安全类监理工程师通知单，但内容大多避重就轻；收到通知回复单后也不复查，直接签署“符合要求”了事。总之，形式重于内容。

3 安全监理正确做法

3.1 从根本上转变思想观念，变被动应付为主动参与

从《建设工程安全生产管理条例》到《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》，从 2012 版《建设工程监理合同》到 2013 版《建设工程监理规范》，都对安全监理工作内容和安全监理应担负的安全责任分别作出了规定，做到安全监理有法可依，有法必依。

2000 年，南京电视台演播中心坍塌，死亡 6 人；2014年，清华附中 A 栋体育馆地下室底板钢筋倒塌，死亡 10人；2016 年，丰城电厂施工平台倒塌，死亡 73 人；2019年，扬州市中航宝胜海底电缆项目工地附着式升降脚手架失稳坠落，死亡 6 人。在这些案例中，监理都因安全监理工作失职或不作为而受到法律的严惩。诚然，监理承担的安全责任远大于个人收益，但冷静下来想一想，如果监理在安全管理工作中再积极一点、主动一点，有些安全事故就完全可以避免，就能挽回更多人的生命。

无论在遵守法律法规与合同条款上，还是在吸取安全事故血的教训上，监理都应该正确面对安全监理职责。监理人应该在安全生产管理上有所作为，更应主动作为。只有更多地向施工单位说“不”，安全监理工作才会达到我们想要的效果。

3.2 督促和检查施工单位建立行之有效的安全生产管理体系

施工单位如果没有建立健全安全生产管理体系，安全生产就处于失控状态，极易发生安全事故。作为安全生产第一责任人，施工单位有责任、有义务建立健全安全生产管理体系。监理的职责就是监督施工单位是否有效运行安全生产管理体系。这种监督是动态的、常态化的，贯穿于安全生产的始末。监理在监督施工单位安全生产管理体系过程中，重点是对人的监督。这里的人主要是指项目经理、安全员和特殊工种操作员。

（1）常规的做法。在施工准备阶段，检查上述三类人员是否持证上岗；在施工阶段，可对上述人员不闻不问。

（2）正确的做法。在施工准备阶段，核查施工单位报送的三类人员岗位证书是否有效。在施工阶段，不定期检查特殊工种操作员与报送监理部的备案人员是否一致，证书有效期是否失效，是否进行了岗前培训和班前教育，最重要的是检查生产行为是否安全，如：架子工是否佩戴安全帽和安全绳，塔吊驾驶员是否按“十不准”的要求操作。对于项目经理和安全员，监理应持续监督他们是否在岗履职，应建立对项目经理和安全员的考勤制度，通过例会、专题安全汇报、安全巡视检查、安全资料抽查等形式，判定他们的安全管理工作是否细致，检验安全生产是否可控。

3.3 坚持程序性审查和符合性审查不走样

程序性审查就是对报审报验技术文件，资料的内部编审程序、签字手续，资料的完整性等进行查验。虽然程序性审查没有多少技术含量，只要求监理人具备细心、耐心的工作态度和高度的责任心即可，且花费的时间也少，但许多监理人就是无视或忽略这道程序。殊不知程序性审查的作用不可替代。深基坑工程围护桩可能是由专业分包单位施工，施工前报送给项目监理机构的专项安全施工方案是需要分包和总包单位技术负责人签字并分别盖单位章的。其内审程序需经过分包单位项目部和单位技术负责人、总承包单位项目部和单位技术负责人共 4 道程序，所有签字盖章的人员和单位都要承担起自己应付的安全责任，以此有力保证专项施工方案的质量。但在实施过程中，往往签字不全或代签，总承包单位也不盖章，方案质量无法得到保证，同时还将原本属于这些单位和个人的责任转嫁给监理人，一旦发生安全事故，监理人将承担更大的责任。

符合性审查就是对安全技术措施和专项施工方案进行查验，除了从程序性审查、实质性审查入手以外，还应审查其是否符合强制性标准要求。这就要求监理人广泛掌握安全专业知识。笔者认为，监理人要牢牢把握每一次审查专项施工方案的机会，对照相应的操作规程和规范，仔细对比，抓住重点，直击要害。

3.4 正确运用巡视、旁站、验收等手段进行安全监理

3.4.1 巡 视

巡视是安全监理使用最频繁的手段，高效执行安全巡视能给安全监理工作带来事半功倍的效果。笔者认为安全巡视应做好以下两点。一是建立总监带班安全巡视制度，建议总监每周安排 1～2 次带领项目监理机构所有监理进行安全巡视，目的是让所有监理贯彻总监安全监理意图，厘清现阶段安全监理重点，努力达到总监的安全监理要求。二是安全巡视点与面相结合。所谓“面”就是整体把控，只要存在安全隐患的地方都要去巡视；而“点”则讲究精准，即精准巡视。巡视前要有计划：巡视对象是什么，存在什么安全隐患，后续怎样处理。

3.4.2 旁 站

旁站是颇受监理人争议的监理手段。到目前为止，旁站监理依据还是 2002 年颁布的《房屋建筑工程施工旁站监理管理办法（试行）》，通篇没有讲到安全需要旁站；2013 版《建设工程监理规范》对旁站的定义也局限于对施工质量进行监督检查活动。只是各省市区层层加码，赋予旁站更丰富的内容，如塔吊安装拆卸也需要旁站。笔者所在的江苏省在 2020 年发布《省住房城乡建设厅关于进一步加强房屋市政工程建筑起重机械安全监管的通知》（苏建质安[2020]139 号），规定建筑起重机械设备在安装（拆卸）及需要顶升和附着时，安全专监必须旁站监理，并详细填写监理日志。作为江苏省的监理人必须也只有在此处执行旁站监理。笔者认为，不应随意扩大安全旁站的范围，做到占位不越位。

3.4.3 安全验收

安全验收主要是针对危大工程。笔者认为安全验收应做到以下几点。一是监理在审核作为安全监理依据的专项安全施工方案时，涉及关键数据的，应慎之又慎、仔细复核，倘若数据出错，安全风险将无限被扩大。二是验收时应有仪式感。按照《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》（住建部令第 37 号），参加验收的人员一个不能少，验收程序和内容必须按规定执行，并留下影像资料。三是危大工程验收合格后，监理应督促施工单位在施工现场的明显位置设置验收标识牌，公示验收时间和责任人员。

4 安全监理的能力要求

（1）高度的责任心。安全隐患贯穿于生产建设始末，监理人必须始终绷紧“安全监理”这根弦。特别是在暴风雨（雪）来临前后、节假日来临时，施工暂停了，但安全监理不暂停。没有高度的责任心，安全风险必定急剧增大。

（2）扎实的安全专业知识和不断学习的能力。《住房城乡建设部办公厅关于实施〈危险性较大的分部分项工程安全管理规定〉有关问题的通知》（建办质 [2018]31 号）中附件1《危险性较大的分部分项工程范围》列出了七大类 22 项工程危险源，几乎涵盖所有工程类别。对危大工程报送的专项施工方案实施符合性审查，监理人必须要熟悉并掌握各类安全操作规程与规范。另外，这些规程、规范和文件精神每年都要被更新，监理人更应沉下心来努力学习，不断提升自己的专业技术水平。

（3）三分技术，七分管理。三分技术，不是指技术不重要，而是表明拥有扎实安全专业技术知识是安全管理的前提和保障；七分管理，是指合理运用掌握的安全技能对施工单位的安全进行管理，其中充满了大量的协调与沟通工作。监理人的管理水平直接决定了安全监理是否达到预期效果。

（4）坚持原则，敢于对施工单位说“不”。监理人在安全监理时常会遇到如此场景：监理一眼就能发现施工场地某处存在安全隐患，但施工单位整改这个安全隐患需要花费大量人工、机械和材料。经过施工单位不断求情、劝说，监理人的心里防线逐渐松懈，最终未能坚持原则，殊不知这种同情心有时会酿成大祸。诸如建筑物顶层现浇面外侧梁模板支撑搭设在脚手架上、深基坑护坡喷锚混凝土厚度严重不足等，都曾经造成群死群伤事故。监理人的安全监理底线必须把持住，敢于对施工单位说“不”。安全责任重于泰山，监理人只有主动作为、勇于担当，努力提高自己的专业水平和管理能力，督促并监督施工单位的安全管理体系始终处于有效运行状态，才能算真正履行了安全监理职责。