浅谈中山市水利工程项目管理——代建制

李春荣

（中山市水务工程建设管理中心，广东中山 528400）

0 引言

中山市位于珠江三角洲中南部，珠江口西岸，北边连广州，毗邻于港澳，是具有浓厚的水乡文化村庄之一，天然及人工河涌横纵交错，构成了中山市各路水系图，也横跨各个村居，是一个水路四通八达城市。中山市地势为中高四周低，雨水常年充沛，因此洪涝灾害较为频繁，中山市市委市政府一直十分重视水利工程建设，水利事业也因而得以快速发展，在经过两轮水利工程建设高潮，现已初步形成完善的防洪、排涝及供水体系，也积累了较为丰富的项目管理经验。

根据2004年国务院印发了《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），各地陆续开展代建制试点工作，并取得较为成功的经验，广东省各政府部门根据试点工作经验，也制定相应的指导性文件。

1 定义

代建制是通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的制度。代建人接受业主（政府、项目法人、使用单位）的委托，并收取相应的报酬。代建人接受委托后，是以自己的名义而不是以业主的名义从事工程项目管理服务，在此过程中产生的利益和发生的风向均由自己承担而不是业主承担。

2 中山市水利工程项目管理现状

现今，中山市水利工程建设主要以“水行政主管部门统筹，各使用单位作为项目法人建设实施”的传统模式。为粤港澳大湾区发展提供驱动力，中山水利在建设实施模式上大胆创新，借鉴国内外成功的优秀建设实施建议，先后提出EPC+O及代建制建设实施模式。本文结合笔者参与北部片区取水口迁移工程建设过程中所感所悟，浅谈当下中山水利工程代建制。

2.1 代建制模式

代建一般分为全过程代建和施工代建两种模式。全过程代建模式是指建设工程项目从工可阶段开始，由代建单位负责项目可研、勘察设计、招投标、施工、竣工验收、结（决）算并交付使用，直至工程保修期结束，即代建单位在项目工可阶段至竣工验收移并交给使用单位期间代履行项目法人职权及义务；施工代建模式是项目法人完成立项、初步设计、施工图审查等前期工作后，确定代建的单位，直接授权委托代建单位在施工阶段对项目进行现场管理，并代履行项目法人现场管理职责。

根据2016年《中山市人民政府关于印发中山市政府投资项目代建制管理规定的通知》（中府〔2016〕13号）文件精神，中山市原则上采用全过程代建模式，严格控制项目投资，质量和工期，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益。

北部片区取水口迁移工程是中山市全市“供水一盘棋”的重点民生配套工程，项目投资建设备受社会关注，建设投资、质量及工期都是政府为民办实事办好事的表现，是政府对群众“喝好水”的决心和信息。因此中山市水务局大胆创新，在水利工程建设中首次引入代建制，利用企业自有优势、专业化队伍、强大的项目管理架构，为水利事业开创新天地，为粤港澳大湾区发展再添新动力。

2.2 代建制优势

中山市水务工程建设管理中心（以下简称“建管中心”）是机构改革的产物，是中山市水务局2019年新设立的事业单位，主要负责除中心组团外的市未达标水体综合整治流域治理工程，及中心城区防治内涝工程等的组织实施和建设管理，其下设综合股、技术管理股、招标采购股、建设管理股四个股室，编制23名。作为北部片区取水口迁移工程两项目的项目法人的建管中心，在未达标水体综合整治工作全面推开的形势下，仅有23名编制凸显工程建设管理人员严重不足。

北部片区取水口迁移工程是中山市水务局首宗供水工程，也是建管中心首宗涉及水利、市政两行业的工程，市政类专业技术人员缺乏、相关工程技术、工程建设管理专业知识和经验严重匮乏。假设项目在项目法人目前的状况下，采用传统模式实施建设，一定程度上影响北部片区取水口迁移工程建设，甚至影响公益项目的政府形象。

代建制利用企业庞大的专业人才队伍，发挥其专业化组织的技术力量和管理力量，为项目提供专业化服务，从根本上解决项目管理人员队伍及管理水平问题，并提高项目实际投资效益，即代建单位以企业内部优势，对政府投资项目实行“三控+三管+一协调”，在加快政府投资项目建设的同时，提升代建项目的管理水平和投资效益。

2.3 代建制存在的问题分析

北部两取水口迁移工程项目代建过程中虽然建立了较为有效的管理模式，但是在具体的工程前期及施工阶段依然存在问题，影响工程的顺利进行。

2.3.1 代建单位的法律地位不够明确

目前，虽有制定代建制管理指引办法，但都没有明确代建单位在代建过程中的法律地位，导致代建单位较难得到相关主管部门、各级地方政府的认可，在开展项目过程中困难重重，也较为被动。

2.3.2 代建单位实力较为有限

中山市的代建单位市场体系目前还未建立，代建项目均由政府专业管理机构模式进行代建或政府指定国有企业进行代建。北部片区取水口迁移工程项目是采用政府制定国有企业为代建单位，但中山市国有企业水利工程全过程建设管理经验不足，缺乏相关的人才和技术，相关团队的建设有待提升。因此代建单位在北部两取水口迁移项目的标段一前期及施工准备阶段需较长时间熟悉及学习。

2.3.3 代建制各方职责不明确

代建制是水利工程建设的首次引用，相对应的责任单位暂未明确。传统的业务申报单位及被行政监督处罚单位为建设单位（项目法人），而因代建单位在代建过程中的法律地位不确定、职责划分不清晰，导致发改、财政、水务等行政主管部门无法确定申报主体及行政处罚对象，只能采用传统模式的审批和行政行为模式，即项目法人为申报主体，而以上操作模式将导致代建方与业主职责不清，建设过程中出现问题和困难事，容易产生推诿扯皮现象，这一定程度上不利于代建制的发展，更不利于项目投资建设，违背了采用代建制的初衷。

代建制作为一项新事物，在国家、部门相关政策允许下，发改委、财政、土地、水务等行政主管部门应顺应现实需求，适当更新相应的审批程序，为提高代建项目的投资效益提供保障。

2.3.4 代建制模式尚未统一

目前，国内有多重代建制模式，如“指定专业公司代建模式”的上海模式、“市场竞争代建模式”的北京厦门模式、“政府专业管理机构模式”的深圳模式，及全国仍未形成统一的代建制模式，均以各地试点工作经验再相应地推广；代建制政策文件也未制定，各地均以试点工作经验制定了一些指导性文件，暂并出台一份整合全国各地试点工作经验的文件，未制定全国统一的指导性文件或政策，也就是各地的代建制各有差异，各地代建制跨区域将不适应，这对具有专业队伍的企业来说，没有经验累计优势，这不利于全国代建制市场的建立。

而中山市北部片区两取水口迁移项目也因此未能找到相关的代建经验参考学习，只能凭借“敢于人先”的广东精神及中山精神，在水利工程中探索代建制项目管理，“摸着石头过河”的改革探索方式始终存在一些弊端，如探索摸索实践过程长，遇到传统模式与新模式相冲突时，解决办法及消耗时间均无可估计，这会会削弱启用代建制的初衷，即削弱代建制的提高工程建设管理效率的优势，也一定程度上阻碍代建制项目管理与追赶国际项目管理水平的进度。

3 结语

随着粤港澳大湾区的发展深入，中山市水利事业面临前所未有的局面、新机，工作模式、管理体制等创新发展的需求也越来越高，代建制作为水利事业的新事物、新举措，为中山水利事业在粤港澳大湾区发展的新机里发展提供强大驱动力，为非经营性政府投资水利公益项目建设管理水利与国际同步奠定基础。但当前来看，代建制模式虽然有新事物的优点，但仍存在很多问题和难点，这就需政府各部门因势而变地进行行政审批、行政业务等改革，更新相应的政策，制定符合代建制现实需求的规章制度。同时，建立相应的规章制度，明确代建方、业主的职责，完善规范合同管理，联动监理、全过程造价、审计部门、监察部门对项目全过程监督和审计，力争让代建工程在阳光下行走，为工程项目管理提供助力，让其成为实实在在的公益民生项目，为政府巩固为民办实事的阳光形象。