乡村治理内涵界定之争：分歧及其原因分析

何虹果

(武汉理工大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430070)

一、研究背景

党的十九届四中全会指出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党一项重大战略任务”，而乡村治理作为国家治理体系的重要组成部分，有着极为重要的实践价值和意义。自党在2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中第一次提到乡村治理，该词便频频出现在多个中央一号文件中，成为乡村振兴战略的一项极为重要的内容。与此同时，不仅在实践中，在理论界乡村治理作为一个热点词汇也博得了众多学者的研究兴趣。

1998年由徐勇教授领携的华中师范大学中国农村问题研究中心将“治理”理论引入乡村问题，提出了乡村治理这一新概念，“乡村治理”一词便成为了研究基层问题的理想用语。而乡村治理是一个开放的论域，其研究可以从政治学、经济学、社会学、法学等学科领域展开，呈现出多学科共建的研究态势。目前国内学者们仍乐此不疲的讨论着这一主题，但许多时候对于它的真正内涵与本质却难以把握，以至于在概念界定上出现分歧。目前，对于乡村治理概念有以下两类主流的界定。徐勇认为“治理是对公共事务的处理，以支配、影响和调控社会。而要达到治理的目的，必须借助于公共权力。因此，在治理的逻辑结构中，公共权力是最为核心的概念。乡村治理就是公共权力对基层社会公共事务的处理，公共权力是由政府权力和社会自治权力构成的权力体系”。[1]贺雪峰认为乡村治理指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。[2]

这两类界定都有各自的拥护者，而概念的界定同时也反映出学者们关于乡村治理的研究取向。笔者将其归纳为国家视角基层治理研究和乡土视角内生性治理研究。以国家视角基层治理为研究取向的学者们以治理理论作为理论支撑，更多的强调非政府权威主体在治理过程中与政府之间的合作，其基本价值内涵为国家与乡村社会合作以达到乡村社会的均衡和协调，实现国家与乡村社会的上下良性互动。正如党国英提出乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共物品的活动，其中政府为主导性力量。[3]可以看出，这些学者们对于治理主体更倾向于政府的主导性力量，在治理过程中更关注乡镇政府与村庄内部权力的运作与配置，强调政府与自治性组织的合作共治，而治理的目的则是为了达成“善治”即公共利益的最大化。[4]他们的研究多是基于国家政权建设，其目的是为了提高乡镇政府治理能力与行政能力，完善乡村制度性建设，从乡村基层政权这一基础性力量入手推动国家治理能力与治理体系的建构。

而乡土视角内生性研究的学者，更多以乡村内部社会基础的研究为主，试图以村民本体价值感受出发，进而提出现代化的建设性意见。正如贺雪峰教授的界定可以看出，他的研究视角则从外在制度转向内部社会基础，是一种自内而外的研究路径，更为强调乡村的自治性。这些学者认为乡村治理首先要提高乡村自主解决问题的能力，依靠乡村内部力量解决乡村事务。[5]所以在他们的界定中，治理主体变得模糊化，国家亦或是乡镇政府不再是治理的主导性力量，乡村事务的解决还需依靠乡村内部力量。这一部类中大多数学者都将乡村治理研究领域具体到村一级，认为乡村治理就是村级治理，亦或是以村级治理为乡村治理的研究核心。[6]研究范围的缩小，意味着对于乡镇政府行政权力与村一级自治权力的互动探究就相应的减少，其研究中心更多的关注于村庄的自我治理和内在运作逻辑，诸如宗族、风俗习惯、道德传统等对乡村治理的影响。

可以看出，学者们对乡村治理内涵解析的不一致与分歧，形成了一种百家争鸣的格局。这场争鸣一方面表明乡村治理作为理论界的宠儿受到各科学者的关注与探讨，但同时也表明对乡村治理具体处境的研究过于零散，难以形成系统的理论。在此境况下，由于中国乡村的经济社会非均衡性及文化传统的多样性，进一步增加了乡村治理具体处境研究的困难及将这种研究政策化的困难。吴毅曾指出，分学科进入乡村治理研究必须有适当的综合，尽可能形成乡村治理研究领域内的共识和研究范式，才能真正借用多学科优势。[7]由此，本文尝试从这场争鸣的内容与焦点、分歧及其原因来论述，进而探讨学者们对于乡村治理的对话是否在同一个话语体系中，即便是有差异，能否形成共性的思考。再者，能否顺利达成新范式，既能满足理论需求，又能满足国家治理现代化的需要，从而以理论服务于乡村治理现代化的具体实践。

二、乡村治理界定之争的派别分歧

对乡村治理界定的分化自然反映了不同学者对于研究论点的分歧，那么双方的分歧究竟体现在哪些方面呢？笔者进行了如下总结：(1)学者们对乡村治理需要完成的主要任务的分歧。这就出现了两种理论论域：村级治理和政权建设。体现在乡村治理概念界定中既有治理场域的差异，也有乡村治理核心内容的分歧；(2)乡村治理的价值内涵建构是更倾向于工具性建构还是价值性建构。

(一)乡村治理主要任务的分歧：村级治理还是政权建设

学者们对乡村治理需要完成的主要任务的分歧，表现在乡村治理界定上有两种体现，第一是研究场域的分化；第二是对于乡村治理研究核心的论域差异。

部分学者在对乡村治理研究中，认为乡村治理需要完成的任务是以国家政权建设为主。国家权力实际上是不断向下渗透的，国家的体制性权力虽然上收至乡镇，但功能性权力还是深入到基层，并通过“政权下乡”“政党下乡”的方式来完成国家对乡村权力的建构，从而对乡村社会进行整合。[8-9]而村民自治以制度化模式进入乡村对乡村民主进行建构和整合，也是基于国家政权的推动。由此可见，在这些学者们看来，乡村治理的核心在于公共权力的配置和运作，如何保证乡镇政府与村庄自治关系的和谐与稳定，稳步推进乡村社会的整合，以推动乡村的现代化，而对于乡村现代化的实现其最终落脚点还是在于现代国家的建构。因为要实现现代化国家的建构，最重要的就是推动内部的一体化，而乡土社会的整合在相当程度上还需要依靠国家行政能力的渗透和介入。[10]所以，这部分学者在对乡村治理的研究中会将乡村作为一个研究整体，更注重乡镇与村庄治理过程中的互动关系，对乡村治理的界定自然会以乡村权力的配置和运作为重心。

与此不同的是有学者认为乡村治理即为村级治理，亦或是将其作为乡村治理的核心。[11]他们把研究视域聚焦到村庄一级，认为乡村治理的主要任务即为村级治理。那么这种村级治理和上述学者所构建的乡村治理不同之处体现在哪些方面呢？首先是治理的“基层化”，这体现在他们的界定和研究中更侧重社会力量的成长和村庄内部主体的发展，如贺雪峰强调“乡村治理这个概念有两个偏向性：一是强调地方自主性，二是强调乡村社会发展中解决问题的能力”。而这里的基层化治理中的“治理”和上述学者构建的乡村治理相比，显然两者都强调多元主体合作共治，但政权建设论域的学者更看重政府的主导性作用，强调政府的适度性参与，在他们看来治理的主体虽然是不限于政府的社会公共机构和行为者，但却还是来自于政府。[12]而村级治理论域的学者更侧重乡村内生性力量的作用，认为乡村问题更多的由乡村自身来解决，政府更多的是一种引领的作用，在治理中乡村的主体性则更为突出。

(二)价值内涵建构的分歧：价值性建构还是工具性建构

由上述分析可见，对于乡村治理主要任务的不同理解体现在乡村治理的界定上会有不同的侧重。在村级治理视域下，乡村治理界定更强调价值性内涵的建构，笔者认为主要包含以下价值性内涵。首先是公共性价值，学者们对于乡村治理的研究越来越呈现出以公共利益为出发点和目标，更强调公共福利和公共服务的提供，对公共理性的弘扬，如以善治为治理目的的提出无疑是对乡村治理公共性价值内涵的思考。其次，是“社会人”的价值，从对乡村治理研究的梳理来看，可以把学者们关于“社会人”价值内涵分为两个层面：第一个层面：关于村民的日常生活与发展。这一层面包含村民在村庄领域共同生活中的宗族礼法，以及物质和精神生活的满足与供给。宗族礼法主要涉及到村民政治、经济和文化生活中的规章制度和礼治秩序，其更强调一种内在的约束和推动力，这在乡村治理中起到不可忽视的作用。据此，有学者提出“构建自治、法治、德治三治相结合的乡村治理体系”正是将乡村内部形塑和外部管治相结合的治理模式，[13]并越来越突出乡村治理的人文道德价值，如有学者提出的乡村软治理，强调乡村治理中人本亲善的治理灵魂、礼法结合的治理方式。[14]而物质和精神生活的满足与供给，主要体现在乡村社会公共资源的配置，而公共资源则包含社会文化习俗、政治经济制度、自然资源及财富、政府及各类公共机构的财政及服务能力等，这是乡村治理的本质。第二个层面：人的内在灵魂和道义基础。主要是指乡村治理各种政治制度的安排和实施是否合乎人内心的道德正义性，即是否具有感召力，能够促使村民受到感召而依法律制度行事，所以有学者对于乡村治理的内涵把握上增添了对治理绩效的考核，认为乡村治理更需要注重村民的政治认同和公共参与度并将其进行评估。[15]

基于政权建设视域的学者对乡村治理的界定更偏向于工具性建构。主要体现在三个方面。第一，注重政府治理能力的提升。第二，更强调治理技术的运用。第三，更追求于对实然的“事实问题”的解决。比如通过政府和乡村自治性组织的合作来对乡村进行治理，可以提高治理的效率，通过与非政府权威性组织的配合来使政策意图变为管理行为，而乡村治理的目的则是为了解决乡村实然层面的问题，诸如赵树凯认为乡村治理是多个主体相互依存，通过参与，谈判和协商等方式来解决冲突。[16]而党国英则认为乡村治理是指乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动，乡村公共品的供应必须要依靠乡村社会内部的非货币化制度安排，这种安排在政治上便是乡村社会的高度自治。[3]政府通过和其他权威机构的合作来提升效率和治理能力，这里的治理技术便是依靠乡村社会的高度自治，以达成对乡村公共物品的提供。这三个方面都反映在这部分学者对于乡村治理内涵的把握与界定上。

三、乡村治理界定分歧原因的探讨

通过对分歧的归纳与解剖发现，学者们对于乡村治理界定主要是由其论域的不同所导致。但究竟是什么原因促使学者们论域的分化，笔者认为主要是由时代赋予的不同主题和任务，以及各自对乡村现代化实现路径的取向差异。

(一)现代化的实现路径二元取向：自上而下的社会整合取向——自下而上的再乡土化取向

乡村现代化实现路径二元取向表现为对乡村治理内涵中治理路径和治理需要达成的具体目标的认知差异。首先，乡村现代化是什么；为什么要达到现代化；要达到什么目标才算是现代化。对于其应然层面的不同理解，致使学者们对于乡村治理具体目标的分化。其次乡村现代化如何实现。这表现为学者对于其实现路径的认知差异，直接反映为对乡村治理中的治理路径的不同把握。

在乡村现代化的应然解释层面，美国学者吉尔伯特罗兹曼指出乡村现代化是指一个以农业为基础的人均收入很低的社会，走向着重利用科学和技术的城市化和工业化社会。[17]城市化和工业化则是乡村现代化的一个重要特质，部分学者认为乡村应该走城乡一体化的道路来实现其现代性，通过消除城乡二元壁垒，逐步实现生产要素在城乡之间的合理流动，加强城乡之间社会文化联系与协调发展，直至消除城乡之间的基本差别，乃至融为一体，[18]而实现城乡融合的目的是为了达成国家内部的一体化即对社会的整合，以建构现代国家，其中最难也是最重要的一步就是实现乡土社会的整合。对于如何实现乡土社会的整合，徐勇提出需要在横向上将社会群体加以融合，在纵向上把社会和经济集团加以同化，最重要的是中国共产党在“政权下乡”和“政党下乡”的过程中，组织和动员农民，将农民吸纳到党和国家政治体系中，建立国家与农民之间的纵向关系，而村民自治作为一种来自乡村内生型的治理机制便有利于乡村内部的横向整合。[19]所以这部分学者对于乡村治理的研究目的最终落脚于现代国家的建构，如何进行社会整合，特别是乡村社会的整合，以此来实现乡村社会的现代化。而要完成乡村社会的整合最重要的便是国家权力与社会自治权的协调，避免二者权力冲突所带来的乡村问题，由此提高乡村治理的效率和能力。乡村治理在这个研究视野下，治理主体便成为政府主导与非政府权威性治理主体合作即“1+N”的治理模式，而村民自治制度作为一种内生性的整合性治理机制便成为治理过程中的重要手段。

乡村应该现代化，但自上而下的社会整合和资源投入是否适合中国乡村的现代化推进？有学者指出，中国乡村的发展可以“原地发展”(坚持“乡土”发展)，而不是“易地发展”(去城市发展)。[20]因为国家对于乡村大量投入的资源与农民进城产生错位，变异成了一种无效性的资源投入，并且乡村的经济基础还不足以支撑起现代化制度的建构，不能仅仅用现代制度的要求来设计乡村的各种制度设施。而在一定的时间里，城乡二元结构还需保持，乡村的存在为农民在城乡之间的进退提供了自由，乡村存在千年之久，在乡村巨变时，我们得有耐心让乡村自我发展，自然而变，而不是人为的去提前建设。[21]自然，乡村现代化不可能完全依靠国家的力量，而是更多的需要发挥乡村内部力量，在国家不能提供完善的公共物品的情况下，乡村内部各个主体如何通过合作提供公共物品才是更需要去研究的，乡村的现代化之路更多的需要依靠乡村自主解决问题能力的提升。如此，乡村治理研究的核心目的应该放置于现代化和市场化的背景下，为村民和他们在村庄生活找到依据和理由，而不是去城市寻找解决问题的办法，应该充分利用乡土文化和资源，在“再乡土化”中挖掘民主性和创造性，让现代化理想在回归乡土脉络中完成转化和创新。

(二)时代赋予的二元主题：制度性构建——功能性构建

时代赋予的二元主题直接表现学者们为对乡村治理的价值内涵界定的差异。乡村治理是在中国现代化的背景下展开的，乡村在中国现代化进程中的不同阶段有着不同的时代主题，故学者们怀揣着不同的任务进入乡村进行研究。

许多学者是怀揣着对乡村进行制度性建构的任务进入乡村研究的，如何维系乡村秩序和稳定乡村内部不安定因素则是这一时期时代赋予的主题。由于人民公社解体和国家权力的收缩，乡村社会出现了一定程度上的权力真空和秩序真空，需要建构一套治理规则与制度来实现国家对乡村的整合，村民自治应运而生，“乡政村治”时代来临。随着三农问题日趋严峻，以及全社会对民主政治建设的再度呼唤，1990年代末期村民自治被赋予了加强和巩固乡村基层政权以及为中国民主形象提供范例、为政治改革提供经验的双重使命。[22]在此时的时代背景下，这些学者以村民自治制度研究为主，自然承担起了对乡村制度重构的使命，以期以村民自治制度为突破口构建起一套乡村治理体系。但在具体实践中，由于计划经济时期支配与控制的理念没有从根本上改变，政府仍然以控制的思维管理乡村，在社会管理中优先考虑政治稳定与社会秩序，政府仍是社会管理的绝对主体，社会力量较少参与其中。故在此时徐勇提出“合作竞争主义”，一方面强调权力分化，防止政府权威垄断；另一方面乡村治理应该是在政府的主导性作用下各自治性组织的多元合作、权力整合来进行治理。既然以治理为称，那么就应该注重治理的运作方法和手段，所以这些学者不仅是对乡村治理中制度构建的重视，更注重政府治理技术的运用和治理能力的提升，对乡村治理的界定更偏向于一种工具性内涵的建构。

而另一部分学者怀揣的任务是如何提升乡村治理能力，乡村发展为此时乡村治理研究的主题。由于税费改革的实施，基层政府面临财政、组织及合法性危机，基层政府治理能力受到很大的限制。而随着现代化的推进和市场经济的发展，乡村治理的综合性能越来越强，这不仅需要政府职能的转变，更需要治理思路的转化。这些学者认为乡村内部蕴含着大量的治理资源，乡村治理需要重拾乡村价值和激发乡村活力，并探究乡土社会复归的可能性路径。[23]乡村内部不仅包含人力和物力资源可用以支持乡村治理，乡土文化也是一味良药，正如现今所提出的“德治、法治、自治相结合的乡村治理体系”，乡村组织以道德作为一种软治理，来规范和约束乡村社会；村民通过自我管理、自我约束和自我教育来配合乡村治理完成“善治”；最后以法律机制作为硬性外在约束力，对乡村问题和乡村事务纠纷进行协调和判决，以维系乡村各事务的稳定。这三种治理方式均需要发挥乡村内部主体力量，以乡村组织作为载体才能够发挥效力。所以这些学者更加注重对乡村内部力量的挖掘，对乡村优良传统文化的重塑，以人心和价值观为核心治理对象，并赋予乡村治理更多的软性化治理手段，在他们看来不仅是乡村要实现现代化，也要注重人的现代化的成长和发展，体现在对乡村治理的内涵界定中则更偏向于价值性的内涵建构。

表1 关于乡村治理的主要不同派别观点

四、乡村治理共性内涵

纵观两派对乡村治理概念的界定各有说辞，但有学者提出，治理并不是一个现代现象，而治理理论却是一种新的理论，乡村治理只不过是对传统社会管理的一种重新阐释而已。[24]乡村治理作为一个概念，是否存在一种无差别的内涵。即使时代变迁，其内涵的本质是否也在发生变化呢？那么可否从中抽象出一般化的本质内涵呢？笔者总结为以下共性内涵。

(1)从其场域层面进行分析，乡村治理一直是以乡村生活共同体为载体展开的。引用滕尼斯对共同体的解释就是建立在以本能为核心表现的本质意志之上，是一种持久和真正的共同生活，是一种在自然形成的群体里实现，或者小的、历史形成的联合体以及在思想的联合体里实现。但有学者表明由于中国乡村没有明确的地理边界和形成稳定的村落，所以不存在共同体；亦或是认为在现代化的冲击下，乡村个体化越来越凸显从而消弱了乡村共同体关系，而城乡二元体制的解体也使乡村共同体的边界模糊，传统农业经济的衰落以及多元化经济形态动摇了作为乡村共同体的物质基础。[25]但笔者认为乡村共同体自古至今是存在的，只不过是其特征的改变，而生活共同体最为基础的共同体层级一直延续至今。根据滕尼斯对共同体划分的血缘、地缘和精神共同体三个基本类型，笔者将生活共同体概括为以满足个体生存和生活需要为前提，在公共生活中相互协作，拥有心灵和精神上的牵绊，各主体对乡村具有一定的认同和归属感。由此即便是因为现代化的冲击还是村民的“原子化”，其对乡村的认同感与归属感和精神牵绊依然存在，这是笔者认为构成共同体所需的最基本条件，但不同于滕尼斯所提的“精神共同体”，生活共同体层面还存在着以生存和生活需要所形成的公共事务处理上的互动关系，即如今的乡村避免不了公共利益对其的牵制，如生活污水处理、公路铺建等问题。所以，生活共同体一直作为乡村共同体的基础层级而存在。那么即使不同的学者会以“农村治理”“村级治理”亦或是“基层治理”作为乡村治理的替换性名词，其基本内涵即生活共同体还是不会发生改变，也据此成为学者们研究的场域基础。

(2)从其内涵建构层面分析，乡村治理不应该被视为不可重复的间断性活动或是规则，而是一个常规的持续性过程。活动是为了达到某种目的而充实的行动，有灵活和不固定之意；规则是供大家共同遵守的规章制度。由此可见，活动具有间断性和较强烈的目的性，而规则太过于工具化和统一化。对于乡村治理而言，是具有延续性的，不是一蹴而就的；它包含着人文价值内涵和功能性建构内涵的统一体，更偏向于事物发展所需经过的程序。所以，笔者认为乡村治理具有两个方面的过程性内涵，第一是乡村的发展；第二是所需的程序。马克思主义认为任何事物都是处于发展之中，乡村治理也是一个发展的过程，可以从党对乡村的总要求的变化中反映这一发展过程：从生产发展到产业兴旺；从生活宽裕到生活富裕；从村容整洁到生态宜居；从管理民主到治理有效等无不意味着乡村经济更加繁荣，村民生活水平的提高，乡村和谐社会的不断推进。而所需程序则是乡村治理的一系列制度和规则，这也是一个变化和发展的过程，从管理民主到治理有效可以看出治理方式的变化。民主管理是以民主、公平、公开为原则，为达到管理目的而采取的一种方式，[26]在当时的中国社会，管理民主的核心在于制度的建设，而在乡村治理中政府扮演着主导性的角色，企业、社会与群众参与则处于缺位状态。现阶段更强调治理有效，加入了“德治、法治、自治”三治相结合的治理体系，意味着治理方式和手段的变化，更多的调动乡村内部主体力量的积极性，由过去垂直管理变为横向互动。所以，乡村治理不是一个活动或是一套规则，而是一个不断变化发展的过程，由发展所需的一系列程序所构成，即包括乡村治理制度体系、乡村治理的主体与客体和乡村治理的方式与手段。