森林生态效益补偿机制研究综述

王倩雯，贾卫国，2

（1南京林业大学 经济管理学院，南京 210037；2南京林业大学 国家公园与保护地研究中心，南京 210037）

1 引言

森林作为陆地生态系统的重要主体，不仅能够发挥提供林木产品与林副产品的功能，还能发挥涵养水源、调节气候、固碳制氧、固土保肥等生态调节功能与游憩、科研等社会服务功能，是重要的自然资源、社会资源与生态资源。随着社会经济的发展，社会各界关注的热点逐渐从单一木材和其他直接产品等经济效益产出转向森林资源生态效益产出。然而森林作为一种公共物品具有非竞争性、非排他性和消费不可阻止性的特征，林业建设的私人收益低于社会收益，导致森林所提供的服务对于经济社会而言具有正外部性，并且市场机制难以衡量其服务价值[1]。由此学者提出森林生态补偿的概念，即对森林生态环境本身或者是对保护森林生态环境的行为的补偿，以及对具有重要生态环境价值的区域或对象的保护性投入[2]（李文华，2007；梁丹，2008；刘璨，2008）。2012年党的十八大提出生态文明建设战略以及2017年党的十九大明确提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系以来[3]，保护生态成为了社会各界关注的焦点。我国实施了“天保工程”等一系列生态保护工程，全国的森林覆盖率明显上升，从1992年的13.4%上升到2020年的22.96%，森林在环境及生物多样性保护等发面发挥着重要的生态效益，而森林的生态效益具有明显的正的外部性，效益由全社会共享，成本由森林资源的所有者和管理者承担。因此森林生态补偿机制随着生态文明建设以及以国家公园为主体的自然保护地体系的建设被提升到了新的高度[4-6]。因而本文对有关森林生态补偿的概念界定、森林生态补偿的主体、森林生态补偿的标准以及生态补偿模式这几个方面的文献进行阅读梳理以及总结分析，以期望发现现有研究的不足，为未来的深入研究提供可供参考的意见。

2 森林生态补偿概念界定

生态补偿一词最早出现于20世纪五十年代，此后联合国于1992年在《里约环境与发展宣言》中将其定义为“价格、市场、政府财政和经济政策在制定环境政策时应发挥补充性作用；在生产者和消费者的决策上环境费用应有所体现；价格应当反映资源的全部价值和稀缺性，并有助于防止环境恶化[7]。”20世纪末，森林生态补偿开始发展起来并成为研究热点。目前学界关于森林生态补偿的定义共有以下两种观点。

2.1 森林生态补偿是一种激励方式

有学者认为森林生态补偿是一种减少环境生态损害的经济激励手段（陆新元等，1994）；也有学者从生态环境外部性的角度出发，提出生态补偿是指通过对损害者进行收费和对保护者进行补偿，从而增加保护者的收益与损害者的成本，激励损害者损害行为的减少与保护者保护行为的增加，从而达到保护资源的目的（毛显强，2002）；还有学者从生态补偿手段出发提出森林生态补偿包括正向激励（建设补助费等）和负向激励（受益者付费等）（吴红军等，2008）[8]。

2.2 森林生态补偿是一种制度安排

有学者提出生态补偿的本质是通过资源的重新配置，调整生态环境损害者与保护者之间的利益关系，从而达到协调资本与生态保护的一种制度安排（俞海，2007）；世界各国之所以森林生态补偿制度不同，是因为森林资源的产权制度不同[9]（李琪，温武军等，2016）；我国的森林生态补偿制度就是一种以平衡生态利益为目的而制定的策略[10]（刘晶，2018）。此外还有学者从森林生态补偿的补偿范围出发，对其进行定义，提出森林生态补偿是成本补偿（王金南，2006；李文华等，2009）、效益补偿（李华，2016）与价值补偿（Macmillan等，1998；李琪，温武军等，2016）三种观点。

综上，目前学者从不同角度、不同理论出发对森林生态补偿进行了丰富的定义，虽然目前并没有明确的定义，但是现有定义都遵循“谁受益，谁补偿”的原则，表明森林生态补偿是由受益方向保护方（受损方）进行一定的补偿。但是目前的定义并未对受损方与保护方进行明确的阐释。未来概念定义中应该明确提出森林生态补偿的受益方。

3 森林生态补偿主体研究

生态补偿由谁补偿、补偿给谁是制度实行的前提条件。主体是森林生态补偿制度中一个非常重要的范畴，国内外的专家学者对于森林生态补偿的主体有着不同的界定，对同一主体权利和义务的理解也有所差异（卫巍，2014）。明确森林生态补偿支付与接受主体有利于使补偿基金的发放更具公平性，是完善森林生态补偿制度的基础。森林生态补偿的主体分为森林生态补偿的支付主体和接受主体两个部分。

3.1 森林生态补偿支付主体

目前就森林生态补偿的支付主体而言，应当遵循政府主导、市场配合的原则，在对森林生态进行补偿时，鉴于森林公益性和公共品的特性，政府应起主导作用，但政府补偿也存在着成本高、执行力度不够等弊端，这就决定了市场参与补偿的重要性（孙方弢，2009）。有学者提出，应该遵循“谁受益，谁补偿原则”，由政府、社会、受益单位等共同成为支付主体共同承担支付费用（黄世典，2000），那些因为别人的森林经营而受益的群体也应该提供补偿资金，作为补偿的支付主体[11]（贾卫国，2010）；按照破坏者付费的原则，应当把森林等生态环境的破坏者以及森林中碳的释放者作为森林生态补偿的支付主体[12]（贾卫国，2006），因此一些对森林生态造成负外部性的企业或社会团体也应当成为补偿支付主体，承担补偿责任，对生态效益的提供者进行补偿（陈大胜，2010）。也有学者认为由于森林生态系统提供的服务具有多元性，每个服务涉及的所有权人以及受益人也具有多元性，因此应该根据不同的森林生态系统服务来确定森林生态补偿的支付主体（李琪，温武军等，2016）；但也有学者提出这些理论虽然全面，但是森林的生态效益和社会效益边界模糊，难以界定受益对象，因此这些想法不易操作且脱离现实，因此未来森林生态补偿的支付主体更多的依旧是以政府为导向（刘冬古，刘灵芝等，2011）。

3.2 森林生态补偿接受主体

就森林生态补偿的接受主体问题而言，学者多数认为森林生态补偿的接受者具有明确性，包括所有的森林生态系统服务的提供者，主要指公益林的所有者和管理者。因此更多的争议集中在商品林的所有者与管理者是否属于森林生态补偿的接受主体。有学者认为商品林存在比较利益低、难吸引投资的情况，因此应该给予一定的补偿（陈钦，黄和亮，1999）；但也有学者认为商品林之所以比较利益低，是因为市场恶意价格与税收负担，并不一定是森林生态系统服务的受损方，因此商品林的补偿应该根据其是否有增加额外投入来确定，而不是简单的对所有的商品林所有者、管理者与使用者进行补偿（段显明，2001）。

综上，目前研究对于森林生态补偿的支付主体以及商品林的所有者是否应该属于森林生态补偿的接受主体尚且没有定论。从森林生态系统服务角度来看，商品林同样提供着固碳、固土、涵养水源等生态价值，因此不可否认商品林也提供了生态系统服务，但由于这些服务的监测计算具有难度，因此缺乏操作性，应该考虑通过其他替代方法来计算其价值。

4 森林生态补偿标准研究

森林生态系统的补偿标准是生态补偿中的关键性问题，也是森林生态补偿制度建立的核心。超出利益相关者支付能力和受偿意愿的过高标准，实践中难以应用且有失公平（孙玉军等，2007）；而低补偿标准又难以调动森林经营者的积极性（李芬等，2010）；适度的补偿标准应当介于机会成本与生态系统服务价值之间[13]（靳乐山等，2019），与受偿意愿具有一致性，并且能够体现林分质量、地区经济水平以及生态区位等因素（李顺龙等，2015）。森林生态补偿的补偿标准的确定主要包括两个方面的内容：一是森林生态补偿的标准确定依据，二是森林生态补偿金额的确定方法。

4.1 森林生态补偿标准的确定依据

目前对于森林生态补偿的补偿范围包括以下几个观点，第一种观点是基于成本补偿。认为森林具有公共性，其经营主体不应以盈利为目标，因此森林生态补偿应该以森林生产经营中的社会平均成本为依据，补偿的内容应该包括自然资源和生态环境固有的价值以及人类投入劳动所产生的价值（庄国泰，王学军，1995）。第二种观点是基于效益补偿。认为森林的生态效益应是森林生态补偿标准确定的基础，应当对森林的正外部性价值进行全部补偿（Deng等，2011；吴水荣等，2009）[14]。第三种是基于价值补偿的观点。认为机会成本、社会无风险报酬以及原始的投资成本都应包含在森林生态补偿的标准之中[15]（Macmillan等，1998），基于价值补偿标准，可以对不同林分和林种的生态公益林的生态标准从经济损失的角度进行测算（陈钦等，2007）。第四种观点是认为应该采用多种方法结合的观点。限制森林采伐利用的边际效益和可期望的森林实物损失价值、建立森林系统所付出的经济成本以及保护和发展生态公益林所需要的资金投入等在制定森林生态补偿标准时都应予以考虑[16]（孔凡斌，2003）；也有学者认为森林生态补偿的补偿范围应该包括造林、护林和管理成本以及地租（王翊，2005）；还有学者提出机会成本、受偿意愿、造林成本是森林生态补偿标准确定需要考虑的因素（李芬等，2007）。

4.2 森林生态补偿金额的确定方法

关于金额的确定方式，学者提出了多种方法。有学者运用生态区位商的方法将海南省森林划分为一级主导、二级主导和潜在生态系统服务三类，并将皮尔生长曲线模型与恩格尔系数相结合来计算生态补偿系数[17]，最后得出在第一、二、三阶段的补偿标准（李芬，2007）。也有学者在运用层次分析法确定生态区位和森林生态效益调整系数的基础上，构建森林生态系统补偿标准计算模型从而得出生态补偿标准[18]（李炜，2012）。另外还有学者采用“生态公益林经营补偿标准=造林成本+管理成本+护林成本+地租（利润）”的原则，按照云南、湖南、广东三省各林分类型的面积比例和各林分类型的补偿标准加权计算，得出不分地域、不分林分类型的公益林统一补偿标准（王翊，2003）。生态系统服务价值的评估方法较多，按照评估技术的市场基础不同，可以分为直接市场法（如市场价值法、费用支出法）、替代市场法（如机会成本法、影子工程法、旅行费用法）和模拟市场法（如条件价值法）三类[19]（欧阳志云，1999；Florence et al.,2009；Zahra et al.,2010；Ninan et al.,2013；李云燕，2019）。近年来，碳交易和碳平衡方法也被应用到生态补偿的量化研究中（彭文英等，2016；徐婕等，2018；胡剑波等，2019）。不过，森林生态系统服务功能及环境效益的表现形式复杂多样且可能存在交叉重叠，森林生态系统结构与过程、功能、服务、效益的评价均存在不确定性（Costanza,2008），加之不同社会经济条件下的受益主体对森林生态效益价值的评估存在差异[20]，导致这方面的价值评估难度较大（李琪等，2016），学术界在方法学的适用性和评估标准的合理性上尚未达成一致（丁振民等，2019；Sannigrahi et al.,2020）。因此，如何客观、精确地反映森林生态系统服务价值的存量和增量变化，仍然是当前森林生态补偿研究领域面临的主要困难。

现有研究的局限性主要体现在以下几个方面：①森林的发展是一个动态且变化的过程，不同时期的成本、效益、价值都具有异质性，因此可以进行分阶段的补偿标准评估。②虽然目前学者提出了各种标准以及金额的计算方式，但是通过各个方法计算出的结果差距较大，且有些方法计算的金额过大，远远超出受益者的承受范围，缺乏现实的可操作与可实施性。③目前的评价方法缺乏对经济发展水平的考虑，导致出现欠发达地区的补偿标准高于发达地区补偿标准的情况出现，与现实不符合。④金额计算方式过于简单，容易造成区域的特点转化为实际的参考数据过程中数据不精确情况的出现。⑤仅仅通过方法确定出补偿标准金额，但未与已有标准进行对比从而阐述出替代标准的优势性。

5 森林生态补偿的补偿模式

补偿模式选择是森林生态补偿的重要组成部分，关系到补偿资金来源、相关利益主体关系等核心要素[21]（李国志，2019）。国际上一般将生态补偿称为环境服务付费或生态系统服务付费[22]（Wunder,2015；王玉涛，2019），主要包括公共财政补偿和市场机制补偿两种基本类型（Engel et al.,2008；Farley et al.,2010）。从全球范围看，森林生态补偿主要有政府直接投资或提供补助资金、减免林业税收、受益人提供补偿资金、市场交易等几种模式，但不同国家的森林生态补偿模式有所不同（Deng et al.,2011）。目前国内外的森林生态模式主要包括两类：以政府为主导的补偿方式和与市场为主导的补偿方式。

5.1 以政府为主导的补偿方式

以政府为主导的补偿方式是指政府占据主导地位，由政府筹集与分配资金，无偿提供给社会成员。由于森林生态效益的产权难以界定、价值难以度量、交易成本高、信息不对称等原因（伏润民等，2015；Lu et al.,2017），不少学者认为以政府为主导的公共支付模式是森林生态补偿的有效方式（吴水荣等，2009；梁增然，2015；李琪等，2016）。有学者提出，由于森林生态效益属于公共产品，其所有权难以界定，具有非排他性，因此很难确定其受益方，同时因为其具有福利性与社会公益性，应该纳入国家财政之中（黄世典，2000；吴志文，2000）。但也有学者认为以政府为主导的补偿方式意味着政府要承担所有的项目，这会对我国财政产生巨大的压力。同时这种补偿方式也不符合“谁受益，谁补偿”的原则[23]，因此提出我国的补偿方式应该像市场主导方向转变，让生态受益者进行支付（刘冬古，刘灵芝等，2011）。

5.2 以市场为主导的补偿方式

以市场为主导的补偿方式是指在市场机制的作用下，森林生态服务的供给方与受益者之间根据市场规则进行资源协商、自我磋商的交易或补偿[24]。在市场机制较为完善的国家和地区，当森林生态系统服务的受益方、受损方以及受益与受损的价值能够明确的前提下，市场化补偿已成为必然趋势（Wunscher et al.,2008；Derissens,2013）。市场机制是实现森林生态效益内部化的有效手段，能够有效克服以政府为主导存在的若干问题（吴强，张合平，2016）；针对森林生态效益难以市场化的问题，要树立生态效能是市场产品的观念，根据生态产品的成本与效用进行合理估价与定价，努力促使消费者形成产品观念，并形成产业（吴志文，2000）；还有学者从公益林经营者的角度提出政府不应该干预其追求收益的选择，应该放任其通过其他渠道、方式、手段来获取补偿（谭晓梅，2008）。不过，更多的学者认为建立以政府补偿为主，政府引导和市场交易相结合的森林生态补偿机制[25-28]，是符合现阶段中国国情的可行方式（樊淑娟，2012；Shang et al.,2018；刘璨等，2019）。

虽然目前众多学者鼓励发展以市场为主导的森林生态补偿模式，但是目前生态补偿的受益方尚且没有明确的规定，放任受损方自己寻找索赔，极容易导致受损方的利益得不到保障。此外，生态补偿金额的计算具有复杂性，仅靠供给方与受益方自身，很难得到合适的估算。最后，政府主导的缺失，极容易导致市场失灵现象的出现。由此，我国更应该探求市场与政府相结合的方式。

6 结论与未来展望

综上，森林生态补偿制度是平衡森林生态系统保护者以及受益者利益的重要举措，是加快我国生态文明建设的重要举措，我国近几年也在不断的探索建立多元化生态保护补偿机制以期望达到更好的补偿效果。现有研究通过理论与实证上对森林生态补偿的主体客体、补偿的标准范围、补偿金额的确定以及补偿的模式进行了充分且具有指导意义的讨论，为未来的研究提供了众多的理论基础。本文从文献整理角度，梳理以往森林生态补偿标准及方式的相关文献，认为目前以政府为主导的森林生态补偿仍存在一些问题，政府应当从以下几个方面对其进行解决。

①学者们对影响森林生态补偿标准确定的因素的看法基本一致，认为生态补偿标准不应该“一刀切”，应体现林种差异、地区差异、造林方式差异等具体情况，但研究中涉及到具体标准的数字化和对补偿标准的灵活调整等方面缺少研究，理论层次已经做得相当丰富，但应用于实践中仍相当困难。

②政府主导的森林生态补偿存在问题，政府需要从单一的政府补偿转变成多渠道多路径更合理的补偿方式。政府主导的森林生态补偿制度安排的交易成本偏高，这也是当前政府继续解决的问题之一。政府为主导森林生态补偿机制下解决的问题是生态补偿标准的进一步精确计算，现阶段的政府补贴标准必然远远不够林农实际投入，若不提高补贴那么势必会造成营林激励下降，森林质量下降从而其提供的环境服务质量下降造成恶性循环。

③在政府财政投入一定的情况下，必须解决当前补偿资金渠道单一的问题，此时需要通过补偿机制市场化促使补偿主体多元化和补偿方式多样化，市场化中最重要问题就是环境意识淡薄，调查得知我国居民（包括城市居民与农村居民）环境意识平均为20%，环境意识的增强需要政府宣传以及长时间的耳濡目染，党的“十八大”“十九大”对生态要求越来越高，再加上我国生态文明体系的建设以及以国家公园为主体的自然保护地体系的建设[29-31]，这也使全国范围内的环境保护意识有了大大的增强。

④政府也需要解决支付意愿以及供给能力的问题，出台一些强制性政策让森林资源依赖程度高的企业对当地林农提供的环境服务进行资金购买[32]；增加林业贴息贷款优惠增加林农投资森林的激励；将不必要的林业税费彻底取消，据刘璨统计，由于政府参与，生态补偿的中间交易成本要占补贴金额的37%，政府寻租问题而造成的交易成本巨大，也造成国家财政投入的浪费。由于政府作为市场的第三方，参与也存在着巨大的交易成本，将政府剔除在外但由政府政策保护的市场机制可能更能使环境服务交易达到最优点。为了进一步完善我国森林生态补偿制度，未来的研究可以分析跨区域森林生态补偿制度的实现，包括跨区域森林生态补偿的主体客体以及补偿标准、补偿方式等[33]。在对森林生态补偿标准进行评估时，采用多学科交叉的方式，利用多种计算方法，并采用分阶段的计算方法，同时要更多关注现实情况，不可与现实不符，要具有可实现性[34]。同时，可以研究替代方法与现实的符合程度以及与已有方法的优劣势比较。