黑龙江省中央森林生态效益补偿政策绩效评价

郝 璐，万志芳

（东北林业大学，经济管理学院，哈尔滨 150040）

关键字：森林生态效益补偿；绩效评价；层次分析法；模糊综合评价

自2001年起，为修复和保护公益林，我国开始启动森林生态效益补偿工作，森林生态效益补偿政策经过近20年的实施，不仅对公益林的修复和发展发挥了积极作用，也是调节生态保护者与生态受益者之间关系的一个有效手段[1]。但目前我国缺乏森林生态效益补偿评价体系，导致政策实施效果难以科学的评定[2]，因此，随着我国生态补偿实践的深入，对补偿政策进行科学的绩效评价显得愈发重要[3]。目前，生态补偿绩效评价方法主要分为三种，一是案例研究[4-5]、理论研究[6-7]、绩效棱柱法与专家评分法[8]、层次分析法[9-10]等为代表的主观评价方法，二是以数据包络法[11]等为代表的“投入-产出”类评价方法，三是熵值法[12-13]、综合评价法[9-10,14]等为代表的客观分析方法。在研究视角选取方面，大多学者从农户个体的角度[10,15-16]，还有学者从利益相关者的角度对森林生态效益补偿政策绩效进行评价分析[17]，选择基于国有林场的视角对森林生态效益补偿政策进行绩效评价的研究较少。黑龙江省自2001年起实施中央森林生态效益补偿政策，结合黑龙江省国有林多集体林少的现实情况，选取黑龙江省国有林场为主要研究对象，根据绩效品质论，尝试从政策过程和政策效果两个方面构建黑龙江省森林生态效益补偿绩效评价指标体系，从国有林场和林业职工两个角度，运用层次分析法为指标赋予权重，选择模糊综合评价法对森林生态效益补偿进行综合绩效评价，通过分析结果为完善政策和提升政策绩效提供有益的建议。

1 绩效评价指标体系构建

1.1 评价指标体系设计

现阶段对于绩效评价研究主要有三种理论基础[10]：一种是绩效产出论，该理论以结果为导向，认为绩效就是目标完成的情况，忽视取得结果的过程；一种是绩效行为论，该理论以过程为导向，其倡导者认为良好的行为表现必将形成良好的结果，从而弱化结果在绩效评价中的作用；还有一种是绩效品质论，该理论将过程和结果结合起来作为绩效评价的标准。本文更加认同绩效品质论的观点，即森林生态效益补偿政策绩效评价是对森林生态效益补偿政策实施过程及其效果的评价。为使评价结果更加全面客观，避免单一方面单一视角对政策评价的偏好造成整体评价结果的偏差，本文选择从森林生态效益补偿的政策过程和政策效果两个方面基于国有林场和林业职工的不同视角分别构建黑龙江省中央森林生态效益补偿绩效评价指标体系，如图1、图2所示。

图1 基于国有林场视角的黑龙江省中央森林生态效益补偿绩效评价指标体系

图2 基于林业职工视角的黑龙江省中央森林生态效益补偿绩效评价指标体系

1.2 评价指标权重的确定

利用层次分析法（AHP）对国有林场和林业职工指标体系分别确定指标权重。邀请13位专家学者采用1～9标度方法对指标体系调查量表中的每个指标两两比较进行打分。13位专家包括来自黑龙江省林业和草原局负责国家级公益林管理的4位专家，他们切实负责黑龙江省森林生态效益补偿政策实施和考核工作，对于实施现状了解深入；还包括东北林业大学林业经济管理专业的9位专家学者，他们多年专注于林业经济研究，拥有相关的专业背景，可以相对客观准确的对指标重要程度进行评价。根据调查的结果，构造成对比较的判断矩阵，运用SPSSAU，计算最大特征根及其特征向量，通过一致性检验后，形成了指标权重集Ω=(ω1,ω2,...,ωn)；其中，应满足条件：0≤Ωi≤1。具体结果如表1、表2所示。

表1 基于国有林场视角的黑龙江省中央森林生态效益补偿绩效评价指标体系

表2 基于林业职工视角的黑龙江省中央森林生态效益补偿绩效评价指标体系

2 黑龙江省中央森林生态效益补偿政策绩效评价

2.1 研究对象概况

黑龙江省位于我国东北方，是中国林业大省之一，2021年黑龙江省林业和草原局官网公布的数据显示，黑龙江省全省林地面积2 617万hm2，森林面积2 145万hm2，约占全国的十分之一，森林蓄积量20.52亿m3，森林覆盖率47.21%。黑龙江省于2001年起开始实施森林生态效益补偿政策，初期纳入补偿的国家级公益林面积166.67万hm2，2013年省国家级公益林面积增加至337.43万hm2，2018年因国家林业局修订《国家级公益林区划界定办法》，省区划国家级公益林面积调整到322.82万hm2。2018年起，国有国家级公益林补偿标准150元/hm2，集体国家级公益林补偿标准240元/hm2，黑龙江省国家级公益林年补偿资金达到2.55亿元，累计投入资金24.21亿元，安排管护人员14 633人。

2.2 数据来源

本文数据的主要来源是2021年3月至4月，以黑龙江省86个存在国有林场分布的市县（区）为抽样框，采取随机抽样的方法，选取黑龙江省哈尔滨市依兰县、方正县、宾县、通河县、延寿县，齐齐哈尔市克山县、富裕县、依安县、克东县、拜泉县，黑河市北安市以及双鸭山市饶河县12个市县（区）进行调研，在12个市县（区）中选取23个具有代表性的国有林场作为调查样本进行问卷发放，共发放调查问卷157份，其中国有林场的管理人员问卷48份和国家级公益林管护人员问卷109份。

由于针对国有林场管理人员的问卷都是采取面对面交谈或线上一对一问询的形式，所以基于国有林场视角的这部分问卷的有效率为100%。林业职工问卷共发放109份，收回103份，问卷回收率为94.50%，剔除无效问卷后，有效问卷为99份，基于林业职工视角的问卷有效率为96.12%。最终选取48份林场管理人员问卷和99份林业职工问卷作为研究样本。

2.3 政策绩效评价

2.3.1 调查结果的描述性统计分析

调查结果显示，基于国有林场视角，在政策过程方面，管护责任明确合理程度、国家级公益林区划明确合理程度和补偿基金拨付方式满意程度这三个指标评价值较高，37.5%的国有林场认为补偿标准偏低，难以满足日常林木抚育费、工具购置费及公共管护支出的需求；39.58%的国有林场认为补偿基金的使用用途不合理，目前补偿基金主要用于支付管护人员的管护费用，并不包括国有林场为管护公益林所需的基础设施建设费、培训宣传费等管理费用支出；33.33%的国有林场反映存在补偿基金发放不及时的情况，25%的国有林场认为上级林业主管部门的监督检查工作仍需改进。在政策效果方面，生态效果的评价值较好，经济效果和社会效果的评价值较低，但77.08%的国有林场认为森林生态效益补偿政策的实施对公众生态意识的提高产生了积极影响。

基于林业职工的视角，对于政策过程评价值普遍较高；在政策效果方面，81.81%的林业职工认为森林生态效益补偿政策的实施对生态环境有较大改善，但对于管护收入满意程度和收入的增长情况的评价值较低，目前管护人员月平均水平2 000～2 800元，低于林业职工的平均收入，且林场职工的管护收入存在“吃大锅饭”的情况，难以调动管护积极性。61.61%的管护人员对管护地点分配满意程度较低，管护地点的分配大都采取抽签形式，管护地点为远山、管护面积较大是管护人员对于管护地点分配满意程度低的主要原因。超过50%的林业职工认为森林生态效益补偿政策对生活质量和生态意识的提高有影响但影响程度一般。

2.3.2 模糊综合评价

模糊综合评价法是一种根据模糊数学隶属度理论把定性评价转化为定量评价的综合评价方法，它能够较好的解决模糊的，难以量化的问题，具体步骤如下：①根据绩效评价指标体系，形成因素层次划分模型；②将各因素指标的评价等级分为“很好、较好、一般、较差、很差”，通过赋值，形成评语集V={5,4,3,2,1}；③根据上文调查问卷评价比例结果构建模糊关系矩阵R；④结合指标权重结果w与模糊关系矩阵R,利用模糊综合评价理论自上而下的进行合成运算，得到模糊评价向量A=w×R；⑤将各层次的模糊评价向量A与评语集V运用加权平均法进行处理，得到最终的绩效值。具体结果如表5所示。

表3 基于国有林场视角的黑龙江省中央森林生态效益补偿绩效评价调查结果

表4 基于林业职工视角的黑龙江省中央森林生态效益补偿绩效评价调查结果

表5 黑龙江省中央森林生态效益补偿政策绩效评价结果

预先规定评估对象绩效度的等级标准：1.0＜M≤2.0，绩效很差；2.0＜M≤3.0，绩效较差；3.0＜M≤4.0，绩效一般；4.0＜M≤4.5，绩效较好；4.5＜M≤5.0，绩效很好。

基于国有林场视角，黑龙江省中央森林生态效益补偿政策过程的绩效值为4.140，政策效果的绩效值为4.113，综合绩效值为4.124，绩效较好。基于林业职工视角，黑龙江省中央森林生态效益补偿政策过程绩效值为3.889，绩效效果的绩效值为3.817，综合绩效值为3.844，绩效一般。从评价结果中可以看出，无论是从国有林场还是林业职工的角度，政策过程的绩效值都高于政策效果的绩效值，说明政策制定明确合理，执行过程简洁高效，林业职工在日常管护活动中，能明确管护责任区，明确管护责任，对林场管理人员工作较为满意，所属林场的各项管理制度健全，能够定期进行职工培训，但补偿标准和补偿资金的使用方面有待进一步改进。森林生态效益补偿政策的实施产生了良好的生态效果，但对于改善林场基础设施、提高林业职工收入和改善林业职工生活质量等经济和社会方面产生的影响并不理想。

3 结论与讨论

3.1 结论

本研究基于调研数据，从国有林场和林业职工双视角采用模糊评价法对黑龙江省中央森林生态效益补偿绩效进行评价，结果表明，基于国有林场视角的中央森林生态效益补偿政策过程的绩效值为4.140，政策效果的绩效值为4.113，综合绩效值为4.124，绩效较好。基于林业职工视角，黑龙江省中央森林生态效益补偿政策过程绩效值为3.889，绩效效果的绩效值为3.817，综合绩效值为3.844，绩效一般。国有林场和林业职工两者对于森林生态效益补偿绩效评价的差异，可能的原因是对于国有林场而言，中央森林生态效益补偿基金相当于增加资金投入，有效地帮助林场解决了部分管护支出费用和职工工资问题；而对于职工个人而言，更多的是关注管护收入多少和收入增长情况，管护收入较低的现状使得林业职工对森林生态效益补偿绩效评价值较低。

3.2 讨论

3.2.1 提高管护标准，增加专项投入，实现差异化生态补偿

从分析结果可以看出，补偿标准合理对国有林场和林业职工都是影响森林生态效益补偿绩效的重要因素。因此，一是建议适当提高补偿标准，增加管护人员管护收入；二是增加专项投入，保障国有林场管理费用支出，加强基础设施建设，为管护人员进行管护工作提供基础保障；三是应根据管护地点、管护效果等因素，完善评价机制，形成健全的森林生态效益补偿绩效评价体系，制定相应的奖惩措施，实施差异化补偿，提高国有林场和管护人员的管护积极性。

3.2.2 加快高新技术在林业上的应用，实现森林生态效益补偿基金制度动态管理

加强省级林业主管部门对各个林场实际情况的监管、国有林场对管护人员管护工作的监管是提高政策绩效的有效手段。因此应广泛开展先进技术在林业中的应用，充分利用无人机、卫星定位、网络技术，建立管护人员监控平台，同时加强省级森林资源监测，这样能有效解决国有林场分布分散，交通不便等监管难的问题，实现森林生态效益补偿基金制度动态管理。

3.2.3 积极进行林下资源开发，增加收入

管护收入低是林业职工对于森林生态效益补偿政策不满意的重要原因，提高管护人员收入是提高政策绩效的关键因素。因此国有林场应当积极进行林下资源开发，鼓励和引导管护人员在管护责任区内，在不破坏植被的情况下，利用森林环境开展养殖业、种植业等林下经济，如养鸡、猪等，种植食用菌等，增加非管护收入占比，提高职工总体收入。