农业保险服务乡村振兴战略的实践比较及政策启示

郑 军， 杨 柳

(安徽财经大学 金融学院，安徽 蚌埠 233000)

长期以来，我国二元发展体制使农村发展落后，城乡差距明显。我国历来重视“三农”问题。中央政府出台《关于做好2019年银行业保险业服务乡村振兴和助力脱贫攻坚工作的通知》(银保监办[2019]38号文件，以下简称《通知》)等政策，要求提高农业保险服务乡村振兴的能力。地方也出台了相关政策，如辽宁《关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的实施意见》(辽政办[2017]137号文件)、广东《关于加强政策性小额贷款保证保险工作的通知》(佛府办[2018]13号文件)等。以上政策旨在发挥保险“压舱石”与“助推器”的作用，提高农业保险补偿能力，推动乡村振兴。目前我国农业保险主要是政策性农业保险，其补贴力度更大，保险体系更完善，保障措施更有力[1]。到2018年底，农业保险已承保11.12亿亩粮食作物，为1.95亿家庭提供3.46万亿元风险保障[2]。但农业保险服务乡村振兴仍存在问题，如部门合作不足、险种有待探索等。试点特色农业保险对解决上述问题，更好地实现农业保险服务乡村振兴具有重要意义。理论界对农业保险服务乡村振兴的研究多停留在整体层面，对各地区实践及比较分析的研究甚少。因此，研究与比较试点实践并提出建议，可为特色保险试点及推广提供借鉴。

一、农业保险服务乡村振兴战略的政策脉络梳理

2017年，党的十九大报告提出乡村振兴战略，要求国家优先发展农业农村，从产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求推进制度和政策体系，加快农业农村现代化。具体提出保障国家粮食安全，完善农业补贴制度等。乡村振兴是从党和国家发展全局做出的决策，为今后的“三农”工作指明方向，但却未提金融对乡村振兴的作用及如何支持乡村振兴。可见此时的乡村振兴处于提出阶段，还需对实施策略进行规划。

2018年1月，《关于实施乡村振兴战略的意见》(中发[2018]1号文件)指出，要提高农村金融对农业农村特色的适应性，促进农村金融机构回归本源。同时要探索稻麦、玉米完全成本保险和收入保险试点，建立多层次农业保险体系，深化农产品期货期权市场建设，拓展“订单农业+保险+期货(权)”试点。2018年2月，《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》指出，从完善组织体系、创新农产品与服务、提高农业激励政策等方面加强农村金融支持乡村振兴。推进证券、保险等以乡村振兴为重点，引导挂牌金融机构提供普惠金融服务。同时，继续通过激励、补贴等支持金融服务“三农”，进一步鼓励完善农业巨灾风险分散机制，提高农业风险保障能力[3]。两份文件都对涉农金融与农业保险支持乡村振兴做出了规划，但并未说明试点对谁开展、如何开展等细节。

2018年7月，《关于将三大粮食作物制种纳入中央财政农业保险保险费补贴目录有关事项的通知》(财金[2018]91号文件)提供了三大粮食作物纳入中央财政补贴的项目清单，旨在稳定种子供应，保障粮食安全。该通知指出，保险责任包括种子生产的过程中自然灾害等，保险金额为标的生长期内的直接物化成本。2019年2月，《关于金融服务乡村振兴的指导意见》(银发[2019]11号文件)建议探索“订单农业+保险+期货(权)”试点和农业补贴、农业信贷、农产品期货(权)和农业保险的联动机制，完善农村金融支持体系。同时，提出保费补贴机制、大灾风险准备金制度等以提高农业保险保障能力。2019年3月，《通知》建议发挥保险的风险保障作用，一是要加强保险机构的风险防范职能，推进建设农业保险服务乡村振兴的专项机制；二是要差别监管农业保险服务乡村振兴，加强对农业保险的管理。为此提出扩大农险覆盖范围、扩大农产品承保面积和试点等要求。2019年7月，《关于开展中央财政对地方优势特色农产品保险奖补试点的通知》(财金[2019]55号文件)要求中央引导小农户和新型农业经营者投保地方特色农产品保险，并按比例奖补保费。以上政策补充了农业保险服务乡村振兴的细节，但这尚处试点阶段，相应推广还有待实施。

二、典型试点地区的实践总结与比较分析

中央1号文件要求探索农业保险试点，之后的文件也有相应部署。近年各地积极推动特色农业保险产品试点，市场上逐渐出现了农业收入保险、农业气象指数保险等新型农业保险产品[4]。本文分析并比较以下模式，旨在推广试点，推动乡村振兴。

(一)实践总结

1.辽宁“保险+期货”

“保险+期货”是结合保险产品与期货工具，依托期货市场的风险分散与价格发现功能，为农户转移价格风险的金融产品。我国长期的托市收购政策导致粮价与市场脱钩，当前粮价政策改革的核心是让粮价和收储重回市场[5]。但将粮价和收储完全交给市场又难以避免市价波动给农户带来损失。基于此，“保险+期货”应运而生。该模式既可推动粮价管理市场化，又可分散粮价风险，从而保护农户收入，维护国家粮食安全。“保险+期货”受到政府高度重视，2019年中央一号文件表示要扩大“保险+期货”试点，支持重点地区特色农产品期货期权上市，以完善支农保护制度，深化农村改革，激发乡村活力。“保险+期货”的运作流程见图1。

图1 “保险+期货”运作流程图

辽宁省是我国的商品粮基地，对我国的粮食安全发挥着重要作用。且随着我国粮食市场化程度的加深，农民收入受市场影响越来越大，因此辽宁省探索“保险+期货”以规避价格风险势在必行。2015年8月，中国人保财险大连分公司签订第一笔“保险+期货”订单。2016年9月，《关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》对期货经营者实施“保险+期货”试点降低收费，支持贫困地区仓储企业设立交割仓库[6]。这可鼓励期货机构承担社会责任，服务脱贫攻坚。2018年1月，辽宁省《关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的实施意见》(辽政办[2017]137号文件)提出，要省财政厅等负责“保险+期货”服务“三农”，鼓励保险机构创新农业保险产品和优化服务。乡村振兴需要与农业保险相关的支持政策，这可完善地方农业供给侧结构性改革，保障农业提质增效和农民增收。

辽宁省盘山县开展的玉米“保险+期货”是证监会县级全覆盖的试点之一。2018年盘山县玉米种植区确保农户保底赔偿57万元，为农户提供风险保障7 052.8万元[7]。利用资本市场能提高我国农业保险的风险分散能力[8]。然而，“保险+期货”在期保合作、产业对接[9]、产品种类等方面仍存在缺陷。因此需加强期保合作，促进产业对接，加大险种研发以实现该模式的持续发展和多方共赢。

2.广东“保险+信贷”

“保险+信贷”是结合保险与信贷产品的一种创新发展模式。农民因收入水平低、抵押资产有限等，无法获取足够的信贷资金。理论上讲，农业保险与农村信贷应相互补充，因为农业保险可提高农民信贷的可获得性，农村信贷有助于增加农业保险的购买需求[10]。为此，“保险+信贷”可解决农户的贷款获取问题，分散农户信贷风险。广东经济发展水平高，农民贷款需求大，这为“保险+信贷”的发展提供了土壤。2009年中央1号文件首次提出探索银保互动机制以增强农村金融的服务能力[11]。同年，广东省佛山市三水区开始试点“政银保”业务。2013年，三水区政府推出《佛山市三水区推进政策性农业保险的实施意见(试行)》，规定区农村信用合作联社对参加政策性农业保险的农户采取贷款利率在原执行利率的基础上下浮5%的优惠政策[12]。2018年5月，佛山市《关于加强政策性小额贷款保证保险工作的通知》(佛府办[2018]13号文件)修补了此前政策，规定对办理政策性小额贷款保证保险的借款人，市财政支付50%保费补贴。实施乡村振兴战略需资金充足，以上做法可为乡村振兴战略的实施提供资金支持。

目前，广东省“政银保”模式在佛山等地均有开展。截至2019年4月末，佛山政策性小额贷款保证保险累计发放贷款15.54亿元，其中首次融资客户达75%[13]。但当下“保险+信贷”模式存在以下弊端：农户投保意愿不高、保险网点数量缺乏等。因此还需解决上述问题以促进该模式推广。

3.上海农业收入保险

我国的农业保险主要分为产量保险和收入保险，分别保障农户产量风险和收入风险。丰年往往导致“谷贱伤农”，这时产量保险失去作用，收入保险派上用场。可见，收入保险覆盖产量和价格这两方面，可弥补产量保险缺陷[14]。收入保险可能是未来农业保险的主导形式，成为我国农产品价格机制改革的重要途径[15]。

上海农产品种类繁多，产量丰富，保障其自然与价格风险成为必要问题。2012 年，安信农险投入近2 000万元向32个残疾人扶贫基地提供农业收入保险等[16]，但这带有福利性，不利于推广。2016年，安信农险在上海松江区与浦东新区开展粮食作物收入保险试点，且上海发布《上海市市级财政农业保险保费补贴资金管理办法》(沪农委[2016]33号文件)，规定市财政保费补贴险种共5类21项，保费补贴标准为40%～90%共5档。此办法旨在加强农业保险风险补偿和防灾减灾作用。2019年，《上海市农业保险财政补贴方案(2019—2021年)》(沪农委规[2019]13号文件)规定，市级财政(含中央)补贴险种为5类17项，保费补贴标准为40%～90%共5档，但各档补贴种类有所差别。上述政策均积极贯彻乡村振兴战略，为构建覆盖自然和市场风险的农业保险体系提供政策支撑。

收入保险是农业保险的新产品，是实现农业政策目标的好工具[15]。区域产出和价格信息、价格发现途径、公共财政和监管是农业收入保险应具备的要素[17]。因此，实践收入保险应加强部门合作以获取信息，促进形成市场价格，同时还要完善财政支持与监管体系。

4.江苏农业大灾保险

大灾风险指因自然灾害等产生大范围风险单位，产生重大经济损失或人员伤亡，受灾地区通常无法自行解决，需要跨区域甚至国际援助[18]。我国极端天气频发，大灾会导致严重的农作物破环和经济损失。可见，巨灾风险管理至关重要[19]。农业大灾保险旨在弥补农户的大灾风险损失，使农业发展少受极端天气影响。

江苏农业生产发达，但极端天气给当地带来了严重损失。为此，江苏很早就建立大灾风险分散机制。2017年，《关于在粮食主产省开展农业大灾保险试点的通知》(财金[2017]43号文件)提出，在13个粮食主产省选择约200个县推出专属农业巨灾保险产品。同年7月，江苏省下发《关于积极做好农业大灾保险试点工作的通知》(苏财金[2017]52号文件)，指出试点的保险标的为水稻、小麦、玉米，范围为14个县及辖内省属农场，中央财政保费补贴提升至45%，同时要求试点财政部积极推进以下三方面工作：一是明确工作推进机制及任务安排；二是抓好保费补贴资金管理；三是协调试点工作问题。乡村振兴需要这些政策使农民收入免受大灾影响，从而为我国乡村振兴提供保障。

2018年，江苏丹阳市小麦大灾保险累计承保17 427.74亩，水稻大灾保险保额为1 100元/亩，农户仅需缴费13.2元/亩[20]。农业是高风险产业，巨灾风险管理是农业健康发展的重要保障。江苏农业大灾风险分散机制已取得成效，但补偿效果还较欠缺，对其进行改进将完善大灾风险补偿机制，保障农户收入稳定。农业大灾保险试点是创新农业救灾机制、完善农业保险体系的重要举措，可助力现代农业发展和农民增收。

5.安徽农业气象指数保险

在投保气象指数保险的范围内, 当灾害天气超过保险合同的约定数值, 被保险人可获得保险人的相应赔付[21]。传统农业保险存在定损、道德风险、经营成本等问题。但农业气象指数保险与灾后的实际农作物损失无关，没有逆向选择和道德风险，经管成本也较低[22]，可见其能克服传统农业保险的弊端。农业是我国的基础产业，开展天气指数保险可保障农业生产免除气象影响，从而促进农业发展。

安徽冬冷夏热，降水丰富，农作物受高温、洪涝等影响大。气温和降水造成的损失易量化，其中一些已形成了常识性灾害问题[23]，这为安徽省开展农业气象指数保险提供了基础。2009年，安徽国元农业保险公司在安徽长丰县率先开展水稻种植天气指数保险。2014年8月，《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(国发[2014]29号文件)指出探索天气指数保险，丰富农业保险风险管理工具。2016年4月，安徽省发布《关于支持商业性农业保险发展的指导意见》(皖农财[2016]52号文件)，提出开展气象指数保险以强化农业保险支持现代农业。2018年7月，安徽省《关于进一步做好商业性农业保险工作的通知》(财农[2018]768号文件)指出，各地可会同保险公司开展气象指数保险，根据财力对特色农业商业保险给予保费补贴。乡村振兴需政府部署优惠政策，为此，安徽省针对气象指数保险所部署的优惠政策能有效推动农业保险振兴乡村。

安徽省农业气象中心目前针对夏玉米、一季稻等研发了8个天气指数产品。2013年以来，稻麦、玉米共承保122.4万亩，赔付2 728万元[24]。近10年来，虽然农业气象指数保险不断推进，但需求不足、投保率低等问题仍不容忽视。因此，可从加强财政补贴和加大保险产品宣传，提高投保率。

(二)实践比较分析

综上，农业保险模式存在实施目标与作用、参与主体与资金来源、运作方式、实施特点等方面的差异，具体分析如下：

1.实施目标与作用不同

辽宁省“保险+期货”以分散农产品的价格风险为目标，通过减免期货机构手续费等举措为农户提供价格风险转移场所。期保结合有利于提升市场资源配置效率[25]。此外，“保险+期货”还可拓展双方经营主体的业务，从而实现多方共赢。广东“保险+信贷”以缓解农民融资困难为目标，通过对农户提供贷款优惠和市财政保费补贴使保险与农村信贷机构相辅相成。实现乡村振兴需发展普惠金融，“保险+信贷”正鼓励多方金融资源聚焦乡村振兴。上海农业收入保险以分散农户收入变动风险为目标，通过保费补贴等优惠政策促进自身发展。农户的根本利益在于收入提高，因此收入保险有利于维护农民根本利益。江苏农业大灾保险以缓解农户因大灾造成的农作物破坏和经济损失为目标，保障农户在大灾下维持正常生活水平。安徽农业气象指数保险以弥补气象对农作物的损害为目标。该保险很大程度解决了传统农业保险的技术难题[23]。农业气象指数保险能满足新型农业经营者的保险需求，有利于保护农户收益，助力乡村振兴。

2.参与主体与资金来源不同

辽宁“保险+期货”包含农户或农企、保险公司、期货公司与期货交易所四个参与主体。此模式的支持资金主要来自地方政府、农业部和交易所，并未纳入国家财政，且农户承担比例高。乡村振兴鼓励证券等金融资源的优势重点服务乡村振兴，为此，此模式聚焦多方金融资源为乡村振兴提供动力。广东“保险+信贷”的参与主体为农户或农企、保险机构与农村信贷机构。在该模式下，保费由中央政府、地方政府与农户共同支出，但地方政府占比最大。此模式的投保主体范围小，且社会信用体系很大程度规避了信用风险，因此，地方政府便可提供足够的发展资金。上海农业收入保险交易主体是农民和保险公司。该模式保险资金同样来自中央政府、地方政府和农户，但中央和地方财政共同占据重要地位。农产品价格变动会使农户产生收入损失，而地方财政没有能力对其单独进行高额补贴，从而需要中央和地方财政共同努力。乡村振兴需要实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。收入保险资金来源遵循此工作机制，促进推进乡村振兴。江苏农业大灾保险的交易主体同为农户和保险公司。其资金也来自中央、地方和农户，但中央财政的作用较大。巨灾风险有地域集中性、损失严重性及农业保险市场失灵等特点[24]，会造成巨额损失，只有中央财政有能力进行高额补贴，从而显现出中央财政的作用。安徽农业气象指数保险的参与主体为农民与保险公司。资金来源于各地财政或涉农资金。该保险并未纳入中央财政，因而地方保费补贴有较大自主权。乡村振兴需多方资金支持，该保险利用多方资金能够为乡村产业、人才和组织振兴提供动力。

3.运作方式不同

辽宁省“保险+期货”运作需两步：一是农户购买价格保险；二是保险公司购买场外看跌期权[25]。该模式依此将农产品价格风险转移至期货市场。党的十九大要求以市场为导向实施乡村振兴。“保险+期货”的市场化运作有助于提升金融服务乡村振兴的水平。广东“保险+信贷”的运作模式如下：农户为申请涉农贷款时购买贷款保证保险，信贷机构可为农户提供贷款优惠，保险产品为农户提供信贷风险保障。此模式能完善农村金融市场，促进农村金融资源回归农村。对上海农业收入保险，农户交纳保费便可与保险公司订立合同。农户购买农业收入保险只需交纳政府补贴后的剩余保费，这能降低农户保费压力。江苏农业大灾保险需要经营该业务的保险机构计提准备金。乡村振兴部署要以防控大灾风险为底线。计提大灾风险准备金能抵御风险损失，是农业保险服务乡村振兴的正确方向。安徽农业气象指数保险以气候对农作物的损害程度为指标，如超过预定标准，保险人则需承担赔偿责任。农业气象指数保险作为新型农险产品，其运作符合农民需要，满足乡村振兴多元化农业保险需求。

4.实施特点不同

辽宁“保险+期货”具有市场性，该模式利用市场调节农产品价格，体现市场对资源配置的决定作用，这是我国市场经济改革的正确方向。广东“保险+信贷”具有互利性，保险机构利用农业信贷扩展业务，农村信贷机构利用保险分散风险。乡村振兴在中长期需要构建现代多层次、宽覆盖、可持续发展、适度竞争、有序创新、风险可控的农村金融体系。此模式的互利性有助于实现城乡金融资源的合理有序配置。上海农业收入保险具备利益保障的根本性和前景的广阔性。农业收入保险保障农户根本利益，有助于精准扶贫，从而提高保险服务乡村振兴的可行性。江苏农业大灾导致的保险具有高补贴性的特点，农户和保险公司无法独立应对大灾巨额损失，因此高财政补贴对灾后重建意义重大。农村金融服务乡村振兴要求金融资源倾向乡村振兴的重点领域和薄弱环节。农业是乡村振兴的重要领域，农业大灾风险损失是农业保险助力乡村振兴的薄弱环节。财政高水平补贴农业大灾保险能增加农村保险供给，助力乡村振兴。安徽农业气象指数保险具有技术性，其产品设计的科学要求高[23]。农业气象指数保险利用新技术能提高农业保险科技创新能力，从而满足乡村振兴多样化保险的需求。

三、农业保险服务乡村振兴战略的政策建议

(一)加强各方合作

一是加强参与主体间的合作。如“保险+期货”有多方主体，各方深入合作可提高工作效率，还可提高信息共享程度，降低成本，从而促进保险产品的合理定价。《关于金融服务乡村振兴的指导意见》指出充分发挥金融市场功能。为此，金融市场机构间加强合作可发挥各机构功能，健全金融服务组织体系，从而以合作促振兴。二是保险机构内部加强合作。出现事故时，各部门顺畅沟通可及时勘察定损。确保农村金融服务乡村振兴，金融机构应加强组织领导，做好实施工作。保险机构各部门加强合作可使部门间的运作相辅相成，推动农业保险服务乡村振兴，增强农民保险服务的获得感。

(二)加大对保险产品的开发

上述模式均存在险种单一问题。尤其是“保险+期货”，我国期货市场上的农产品种类有限[26]。银保业服务乡村振兴要发展三大粮食作物完全成本与收入保险试点，扩大农业巨灾保险和“保险+期货”试点，鼓励地方开展优势农产品保险试点。因此，保险机构应积极研发新险种。一方面，使农业保险覆盖农、林、牧、渔四个领域促进其横向发展；另一方面，使农业保险深入农业产业链的各个环节以促进其纵向延伸。最后，保险公司可推出“一揽子保险”，全方位保护农民收入。

(三)加强对农户的保险宣传

受自然条件复杂、防灾体系薄弱等影响，农业自然灾害频发，破坏严重[27]。但由于采取自愿原则，农民投保积极性需要提高[28]。为此，要加强保险宣传，提高农户的投保意愿。一是通过传媒或保险工作者下乡等方式讲解保险知识，还可开通热线免费为农户提供咨询服务；二是举办保险知识讲座和发放宣传册以增强农户风险意识；三是规范保险经营，如杜绝某些“保险+信贷”试点出现的强制投保问题，以保护农民参保意愿。

(四)弥补保险网点缺陷

我国农村保险网点缺乏，不利于满足农民的保险需求和业务办理。金融服务乡村振兴要求引导保险机构下沉服务重心。为此，首先，有能力的保险机构可将网点扩展至农村。其次，保险机构可与银行合作，利用银行的机构设置优势拓展农村市场。最后，保险机构可利用信息技术建立网上机构。这些方式可弥补保险机构网点缺失的弊端，扩大保险机构服务范围，提高农业保险保障和服务水平，强化农村金融机构支农作用。

(五)制定合理的补贴政策

财政支持农业保险是维护国家稳定的重要工具[29]。但不断增加补贴会使政府承担沉重的财政负担，最终不利于农业保险发展[30]。科学界定保费补贴机制是提高农业保险服务乡村振兴水平的重要举措。为此，一要完善“中央+地方+农户”的保费补贴机制。如将“保险+期货”纳入政策性保险，将托市收购预算转化为保费补贴以减轻农户的保费负担。二要加大研究，制定合理的补贴比例以促进“中央+地方+农户”补贴机制的长效性。上海农业收入保险保费补贴上线达90%，这对政府来说财政压力较大，因此要制定科学的补贴标准以促进农业保险的可持续发展。以政策扶持为引导发挥财政资金对金融的引导作用是金融服务乡村振兴的基本原则之一。可见制定合理的财政补贴机制是农业保险助力乡村振兴的必要举措。