PPP模式在政府购买公共文化服务中的应用

刘润楠

摘 要：随着我国社会经济稳定发展，人们生活物质基础不断增强，对公共文化的需求亦稳步增加。但以政府为主导的传统公共文化供给体系逐渐呈现出供给能力不足的问题，难以满足人们与日俱增的需求。为打破供给局限，政府开始采取购买公共文化服务形式以提高服务水平，PPP模式作为一种新兴的社会治理模式，在引进社会资本和创新先进理念方面有着显著优势，将其应用在公共文化服务领域能够有效优化公共文化服务体系，但由于相关法律、监管机制不健全及模式本身缺点等问题，该模式的应用面临一定阻碍。本文尝试从制度、监管、项目运行等方面展开探讨，以期提出PPP模式在政府购买公共文化服务中的高质应用思路。

关键词：PPP模式;公共文化服务供给;公私合作

随着人民群众物质生活水平的不断提高，其对美好生活的需求亦不断增长，开始追求高层次、个性化的精神满足，对于公共文化服务也不再局限于僵性的数量，更注重服务层次与质量。而当前现状却是大部分公共文化服务仍处于政府单一供给模式中，无法满足公众对于服务的多样化需求。

为拓宽公共文化服务供给的渠道，实现政府“送文化”与群众“点文化”的有效对接，政府开始采取购买形式，引入社会资本将公共文化服务供给推向市场，在此背景下，PPP模式的研究和应用成为提高现代公共文化服务供给水平的新思路与实践。

一、PPP模式的理论阐释及在政府购买公共文化服务中的作用

PPP模式（Public Private Partnership）可直译为“公私合作伙伴关系”，也有人将其译为公私伙伴关系、公共民营合作制、民间开放公共服务等。该模式起源于欧洲在18世纪进行的收费公路建设计划，在新公共管理运动推行以引入私人部门积极参与为核心内容的公共服务供给的市场化改革后，才在现代意义层面得到正式的形成和发展。对于其定义，当前学界还未达成一致的准确解释，其相关实践尚在发展中。

联合国发展计划署认为，PPP模式是政府、营利性组织和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过该形式，各方组织可达到1加1大于2的理想结果，在合作中，政府并非完全转移责任，而是与合作各方共担责任与风险[1]。世界银行认为，PPP模式是私营部门和政府机构间就提供公共产品和服务签订长期合同并据此形成的合作关系，私人部门在此关系中承担重大风险和管理责任。

亚洲开发银行将其定义为：为开展基础设施建设和提供其他公共服务，政府部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系[2]。萨瓦斯从广义上将其总结为公共部门和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排[3]。我国国家发展改革委员会将PPP界定为政府机构与社会资本以委托代理的形式建立的合作关系。政府组建该项目的初衷是为了提高自己的公共服务能力，增强公共产品的供给能力。而社会资本参与的目的主要是为了通过在公共产品和公共设施建设中的投资来获取预期的利益[4]。

通过上述机构和专家从不同角度對PPP模式的解读来看，该模式的关键在于各组织以合作的方式达到共赢，结合发改委的相关文件，本文将其理解为政府通过购买服务、特许经营、股权合作等方式与社会资本间所建立的风险共担、利益共享的合作关系。在PPP模式的运行过程中，体现出如下三个特征。

一是契约精神。PPP项目的基础在于参与方之间建立的平等合作关系和协商机制，这种合作关系和协商机制必须遵从法律层面上的契约精神。政府和社会资本主体以平等民事主体身份展开合作，协商订立协议，明确双方需履行的责任及应获得的收益，责任的履行及收益的获得受相关法律、法规的保护。

二是风险共担。政府通过PPP模式将基础设施建设中的融资、运营等风险转移给有管理和承担能力的社会资本方，但这并不意味着政府将“包袱”抛给社会资本方，实际上项目所有权仍归政府，政府始终是风险的最终承担者。所谓风险共担是指合作双方通过合同进行合理风险分配，社会资本方凭借自身资产、运营等优势承担商业风险原则，政府则负责应对法律政策和公众最低需求风险等，其目的是实现风险的最优应对。

三是利益共享。公共文化服务具有很强的公益性，同时也具有较高的垄断性，政府和社会资本方合作一方面能够减轻政府的财政压力，使其在发挥作用的同时，让人民享受到更高质量的公共服务和更高水准的基础设施;另一方面使社会资本、民间资金获得了更大的发展空间，使非政府主体在市场体系中更好地发挥优势和创造力，并获得合法收益，实现双方共赢。

政府购买公共文化服务是将市场机制引入公共领域，通过公平竞争来构建多元化的服务供给模式，PPP模式作为一个新的路径选择，发挥了以下作用。

拓宽融资渠道，弥补发展资金不足。在城镇化、工业化大跨步发展的现阶段，基础设施建设和运营方面资金需求量不断扩大，政府在公共文化事业方面的资金压力相对增加，加之公共文化服务项目的非营利性特征，其在金融市场获得资金难度较大。PPP模式引入社会资本，将公共文化服务逐渐转向市场和社会领域，通过文化企业和文化社会组织的市场性功能拓宽融资渠道，解决政府的财政负担，以此弥补发展资金不足情况。

优化供给模式，促进质量效率双提高。僵化的政府部门缺乏提高组织内部运作和项目流程效率的动力，单一政府供给模式缺乏专业经验，服务和项目质量效率难以保证。PPP模式作为市场化的公共文化服务供给机制，脱离了官僚体系约束，运行更加灵活高效，加之其收益与交付的服务项目的质量效率密切相关，政府方面的绩效评估与增收的双重压力迫使其必须保质保量。其中的社会资本在相关领域的专业化能够优化供给内容，凭借丰富的管理经验和先进技术完善公共文化服务。

二、PPP模式在政府购买公共文化服务应用中的障碍

（一）外部制度环境存在的障碍

1.法律层面制度缺失，相关规章层次低、交叉严重

完善的法律、法规是社会资本进入基础设施建设领域的重要保障。目前我国有关PPP模式应用的法规绝大部分是部委规章或是地方政府规章，缺乏权威性和政策的稳定性，可操作程度较低。国家层次的法律尚未出台，法规层级较低，效力不足，使社会资本在选择进入公共文化服务项目时望而却步，对PPP模式在基础设施与投资领域的应用造成了极大的阻碍。除此之外，PPP模式运作过程复杂，具体环节和细节的进行需要细致的规范和约定，而当前的政策操作性弱，具体环节的实施标准和规范未完全确立，极易出现实施困难的问题。运行过程中涉及的招投标法、合同法、政府采购法等多种法律在各自的适用范围内条理清晰，但涉及PPP模式的应用时则缺乏针对性，条款之间存在矛盾，加之现有的部委规章和地方法规也存在着不协调现象，这在客观上造成了国际上PPP模式应用的一些惯例与我国现有的法律、法规之间发生冲突，从而制约了PPP模式在我国的应用和发展。

2.监管机制不健全，效率难以提高，模式应用受限

目前我国缺乏独立的监管当局和负责PPP模式政策制定、项目选择的专业人才，PPP模式的应用仍需要经过多个部门的审批，缺少一站式立项、评估、审批和监督管理机构。各地各部门之间各自为政、交叉或重复审批现象层出不穷，政府与社会资本的合作受到限制，效率难以提高，无形间增加了运营成本。模式运行过程中，部分政府部门不能正确认识自身监督管理的责任，或对于社会资本方缺乏有效监管，使私人部门滥用项目的垄断性获得超额利润，降低了公共福利，或对其限制过多、滥用监管权力，寻租现象频发，大大增加了社会资本参与成本，提高了其在投资运营中的不确定性，降低了参与积极性，影响PPP模式的整体运营效率。

3.契约精神不强，诚信意识不够，模式发展受阻

PPP模式的应用全程通过合同进行约束，因此需要在整个运行周期注重契约精神。文化基础设施建设的周期一般较长，在一届政府任期内或一项政策执行期间可能不能完成，当面临政府换届、重大政策调整时，在欠缺平等的契约精神的情况下，政府依仗在博弈中的主导地位违反契约事项、强制重新制定合同的情况时有发生。另外，受传统不良社会风气的影响，人情关系常取代了市场规律和契约的作用，造成了部分不符合规定的社会资本方进入公共文化服务供给过程，违反诚信原则，损坏公众利益，滋生腐败行为。

（二）内部合作主体间的障碍

1.合作主体间目标不一致，合作稳定性不强

PPP模式在基础设施建设领域中的执行者至少包括政府和社会资本方两个主体，政府应用PPP模式的目的是社会效用的最大化，在可承受的成本范围内最具效率地提供公共文化服务，追求的更多是公益性。社会资本方的目标是利润和自身发展的长久化，要求在获得利润的情况下，依靠自身承担的业务达到发展增长的目的，讲求自身的盈利。为了获得服务供给身份与项目建设权可能会出现动机不纯的机会主义行为，利用项目获得政府贷款，偏离公共目标，追求短期利益，一定期限以后放缓或者停止设施建设，损害公共利益，使PPP模式背离原始初衷，变成自身敛财的工具。合作主体间目标的不一致，会导致双方在合作时产生摩擦，降低合作的稳定性。另外政府方面存在权力垄断的情况，极易在PPP模式的应用过程中因政策变动、组织人员更替等原因违反契约，损害社会资本方利益，使合作摇摇欲坠。

2.风险分担不公平，风险收益不对等

公共文化服务供给持续时间长，其中不确定性较大，PPP模式的应用过程包括很多复杂的环节，每个环节中都有可能产生风险。从法律政策方面来说，当前系统的PPP模式正处于发展阶段，无法囊括运作的各个环节，细节上缺少統一规范的法律政策。法律政策的不完全、不稳定性，可能会使PPP模式在政府购买公共文化服务中的应用得不到切实保障。从收益运营角度来说，若运营成本超过预期或政府新建其他公共项目，社会资本方的收益可能受到影响，使其丧失合作积极性。加之双方存在信息不对称的问题，政府方有能力识别、控制宏观方面的风险，出于吸引社会资本的目的有可能对提供服务收益给予过多担保，而对其承担超过其职责的市场风险轻轻带过，使社会资本方在供给过程中陷入风险收益不对等的境况。

三、完善PPP模式在政府购买公共文化服务供给中应用的对策建议

（一）建立健全法律法规，构建PPP模式条例库

首先，中央层面建立关于PPP模式的专门法律框架，将PPP模式中资质审批、竞聘、合同管理、争端解决、退出等环节以法律的形式加以明确，对公私双方的权利与义务进行规范。在法律法规中明确政府的担保责任、税收优惠等政策，为社会资本参与到公共服务提供政策支持。

其次，制定PPP模式的操作指南，对法律中规定的内容进行进一步细化和规范，从合同管理、投融资环境、质量监管、服务验收等多个领域完善规范PPP模式政策体系，提高PPP模式的规范性，促进公共服务的顺利提供。在进行法律法规的制定和补充时要重点明确PPP模式法律的法律阶次，对与地方法规或国际惯例构成冲突的地方加以修改，具体条款的制定可以采用示范性文本、自由式协议与标准程序相结合的方式[5]，在法律中明确政府和社会资本方的权利、义务、准入条件、运作流程与负责部门权限，使PPP模式在实践中更具可操作性。

再次，各级政府按一定的原则和要求对公共服务进行初步筛选，根据服务项目名称、内容、建设期限等内容分门别类进行评估办法制定，构建PPP模式条例库，便于今后管理。

（二）建立规范监督管理机制，防范应用风险

2015年，我国在财政部下设立了政府与社会资本合作办公室，但相对独立的监管部门仍处于缺失状态。政府应建立独立多层次的PPP模式监督管理机构，在机构的设置上可参考其他国家的先进做法，如：英国的综合性部门下的相对独立的纵向一体化监管模式，即监管机构（如水务环境部下的水务办公室、饮用水监督委员会、环境监管局）加横向监管机构（如垄断与兼并委员会、公平交易办公室）加行业消费者协会的组合监管;新加坡的行业纵向一体化为主的监管和管理混合模式，即政府主管部门下的法定机构加法定机构之间的合作协调（法定机构兼具产业促进、管理国有企业和产业监管的职能）加负责社会性监管的行政机构（如环保机构）的互相协调监管[1]。

同时引进相关专业人员与管理技术，加强对相关专业人员的培养，增强地区、部门间的交流学习，致力于国际接轨，实现PPP模式应用管理的专业化，避免外行人管内行事。政府在加强对PPP模式监督的同时也要发挥社会中介机构的作用，增加人民群众表达利益诉求的渠道，建立多元的监督主体，加强第三方评估机构的话语权，弥补政府部门监管的局限性。

除此之外，为避免政府单方毁约或企业提供不合格服务的问题，政府要明确和社会资本方合作提供公共服务的过程中的每一个环节的责任，确保每一个环节都能有相关责任人，把责任具体化，并加强社会监督对政府的约束力，防止出现政府部门为了政绩立项，而缺少对后续的管理。建立严格有效的成本审核控制机制和弹性灵活的价格机制，防范社会资本方利用自身之便获取公共服务剩余价值。

（三）建立激励约束制度，完善模式内各主体关系

PPP模式中的各主体因自身承担的责任和重点不同，关注的利益方向自然不同，强行要求各方目标一致既不现实也无益处，因此在PPP模式的应用中，各方需意识到自身的责任重点，在不偏离提供高质量公共文化服务这一大方向的前提下，实现自身目标。政府方面将主要精力放置在制定政策等掌舵性职能方面，监督合同的执行，引导社会资本方为公共利益服务。设立合理的支付机制，将社会资本方提供的服务质量与其所得收益挂钩，对服务质量进行指标监测，优者奖，劣者罚，以奖惩约束的方式激励社会资本方努力提高服务质量。社会资本方参与公共服务项目的努力程度一方面受到政府激励措施的外在影响，另一方面来自自身责任意识的内在激励。政府除了采取适当外在激励措施外，也可利用自身的舆论影响力帮助社会资本方提高责任意识。

四、建立灵活应变机制，充分披露信息

“通常情况下，风险应当分配给最能清晰认识风险、以最小的成本掌握该风险、并且产生最大收益的一方，至于无法完全规避的风险可以由契约中主体共同负担。”[6]在这样的原则下，政府应承担政治、市场和不可抗力风险，社会资本方应承担运营和建设风险。为合理分配风险，让风险和收益相对等，应建立灵活的应变机制、充分披露信息，当市场环境发生变化、公私双方主体自身情况变化等不利于合同履行的问题出现时，双方在不违背原则的情况下，充分磋商并根据风险情况的变动相应改变利益分配情况，调整风险分担情况以此稳定合作关系，保证公共文化服务的高質量持续性提供。

参考文献：

[1]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（1）：78-89.

[2]世界银行.1999-2000年世界银行发展报告[M].北京：中国财政经济出版社，2000：21.

[3][美].E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002：105.

[4]国家发展改革委.关于开展政府和社会资本合作的指导意见.发改投（2014）2724号[EB/OL].http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html.

[5]叶响裙.基于政府购买公共服务实践的思考[J].新视野，2013（2）：64-67.

[6]叶晓，徐春梅.我国公共项目公私合作（PPP）模式研究述评[J].软科学，2013（6）：6-9.