基于黄河流域治理的生态水利PPP项目风险评估

何楠 张亚琼 李佳音

摘 要：黄河流域生态保护与高质量发展是国家重大战略，运用PPP模式运营可以缓解资金缺口并弥补技术不足。基于已有生态水利PPP项目，通过大量文献分析和专家访谈，识别出影响我国生态水利PPP项目的115项风险因素，构建生态水利PPP项目风险清单。采用问卷调查和统计分析对各因素发生的概率、可发现的难易程度和影响进行评估，为黄河流域生态治理工作采用PPP模式进行设计提供了参考。

关键词：生态治理;生態水利;PPP;风险评价;黄河流域

Abstract： Ecological protection and high-quality development of the Yellow River basin is a major national strategy. The use of PPP mode can alleviate the funding gap and make up for the lack of skills. Based on the existing ecological water conservancy PPP projects， this paper identified 115 risk factors affecting Chinas ecological water conservancy PPP projects through literature analysis and interviews and constructed a risk list of ecological water conservancy PPP projects. Then， questionnaire surveys and statistical analysis were used to evaluate the probability， detectability and impact of the factors， which provided a reference for the design of ecological management of the Yellow River basin by using PPP model.

Key words： ecological governance; ecological water conservancy; PPP; risk assessment; Yellow River basin

黄河流域治理是我国各朝代面临的棘手问题。近些年黄河流域生态环境保护与治理取得了一些进展，但仍面临经济发展落后、污染与资源配置不均衡等问题[1]，给周边乃至更大生态系统造成不良影响，威胁人类生存环境。习近平总书记对黄河流域生态保护和高质量发展高度关注，对黄河流域治理工作提出了明确的要求。生态水利项目不仅是对水资源的高效利用，而且担负着提高人类代际生存环境可持续性的职责，一般由政府建造和运营[2]。由于政府技术水平有限，管理与其行政职能冲突，使项目效率低下，因此引入社会资本，分解、设计具有一定收益的准公益项目，应用PPP模式对其进行建设和运营，既活跃了我国市场经济，又推动了民营企业参与社会主义建设的进程。然而，多方参与带来的不确定性给项目带来巨大挑战。笔者基于已有生态水利PPP项目，对项目风险进行科学识别和评估，以期为设计黄河流域生态项目提供参考。

近年来，关于黄河流域生态保护和高质量发展的研究多围绕缺水问题[3]、流域生态功能和水功能保护体系的构建及管理[4]、提高黄河流域防洪抗灾的能力[5-7]等方面，鲜有学者以“高质量发展黄河流域生态项目”为目标进行项目的设计与招商。笔者用关键词“生态”“水利”“环境治理”对国家PPP项目公开网站进行查询，数据表明社会资本参与此类PPP项目的数量呈上升趋势，且合作模式灵活，为黄河流域生态项目中引入民资、外资提供了有力数据参考。本文通过文献以及专家访谈等方法识别项目风险，以期增强参与主体对项目风险的认识和理解，为项目设计者和管理者提供有益的参考，同时为开展黄河流域生态水利PPP项目的研究奠定基础。

1 生态水利PPP项目风险识别

1.1 风险识别方法

黄河流域生态项目相对于一般水利项目而言并非单纯的修筑堤防、防洪抗旱，而是从统一布局、除害兴利的角度高质量地开展生态保护工作。本研究以一般生态水利PPP项目因素指标为依托，首先通过百度学术平台搜索关键词为“黄河流域治理”“水生态”“水环境”“水污染治理”“生态环境”等的相关文章与新闻，识别出相关风险因素;其次邀请具有生态水利PPP项目经验的专家，结合黄河流域生态项目的特点和需求，进行问卷调研，构建一个将一般水利项目和黄河流域生态项目相结合的初始风险清单;最后通过专家访谈，对初始清单进行修改和完善，从而确定黄河流域生态水利PPP项目最终风险清单。参与专家的背景资料以及访谈内容详见表1和表2。

1.2 风险清单

通过访谈，最终确定的生态水利PPP项目风险清单见表3。由于本研究注重多方参与引发的风险因素且以人为风险因素为主，因此超出管理者可控范围的不可抗力风险将不被考虑在内。表3中的风险因素被编辑成风险及其风险源S*R#的格式，例如，某一风险R#来自于参与方S*。此类编码方法更加突出了风险的来源[8]。

2 问卷调查

采用问卷调查的方式收集各方利益相关者对生态水利PPP项目风险产生的概率、发现的难易程度和产生的影响的看法[33]。根据项目利益相关者分组，有针对性地分发问卷，并通过电话、邮件等方式对结果进行修正。

2.1 问卷设计

问卷主要包含两部分，一是被调查者的背景信息，二是问卷的主体，要求各专家对识别出的风险因素产生的概率、发现的难易程度以及产生的影响进行打分。此处采用李克特5级打分法：①产生概率。1，很小;2，小;3，一般;4，大;5，很大。②可发现的难易程度。1，很容易;2，容易;3，一般;4，困难;5，非常困难。③产生影响的严重程度。1，很小;2，小;3，一般;4，大;5，很大。

本调查于2020年1月至2020年10月由河南省某水利项目相关人员进行，调研对象为与之相关的政府部门、工程专家、科研专家、经验丰富的从业人员。通过电子问卷、电话、走访、临时会议等方式，共发放问卷300份，收回问卷230份（占总发放问卷的76%），其中有效问卷为66份。根据文献[34-35]，样本回收率虽然偏低，但满足研究需要。

2.2 被调查者背景资料

所有接受访谈、问卷调查的专家均为从事PPP研究的研究人员、专家或水利项目从业人员。其中：本科学历以上的比例超过90%，在生态水利项目领域具有10 a以上经验的比例超过50%，说明本次调查对象具有良好的教育背景和工程经验。

3 数据处理与分析

3.1 数据质量检验

使用SPSS软件对有效问卷进行处理和分析，采用Cronbachs alpha系数检验可信度。经计算，风险因素的α系数为0.973，认为问卷可信。利用Kendall协同系数对问卷进行效度检验，其卡方值分别为：可发现程度，1 436.23;产生影响，1 547.39;发生概率，1 142.73。问卷可信度检验和效度检验结果令人满意，可以认为样本数据值得更深一步讨论和分析。

3.2 生态水利PPP项目风险评估

利用均值法对项目风险因素发生的概率、可发现的难易程度和影响进行评估，见表3。虽然风险概率和影响在一定程度上可以反映PPP模式在生態水利项目中推广存在的问题，然而，隐藏的、不容易被发现的风险也需要注意。因此，本文依据一般风险管理评估方法，即将风险发生的概率与影响相乘计算各风险的重要程度，将风险的概率、可发现的难易程度与风险影响相乘[33]，具体计算公式如下：

根据评估指标Ri的计算结果，对风险因素综合排序，列出前10位，见表4。可以发现关键风险因素中，政府的腐败、换届和过度干预项目等因素仍具有较高的风险。另外，评估结果也表明政府方与社会资本方的合作风险也令人担忧。同时，金融部门对社会资本方，特别是民营企业从事生态治理项目的贷款风险也不容忽视。

综上，本文将“概率”“可发现的难易程度”“影响”3个维度评价结果与综合排名前10的因素同时列出，方便对比分析，结果如下：

（1）在概率维度中，最有可能发生风险的因素为政府腐败、换届，其次是政府过度干预项目和奖惩制度不完善，投资者对生态政策认识不足、融资风险、运营风险以及与政府部门的合作风险，金融部门的贷款风险。

（2）容易被发现的风险因素用递增的排序方法罗列出来，筛选得分最少的因素，即最不容易被发现的因素。首先是NGO组织人员身份未经考核，其次是地方政府保守观念、居民的不满、承包商与社会资本沟通、新技术操作以及奖惩制度不完善。

（3）影响较大的风险因素分别为社会资本融资、运营能力，政府失信、政府过度干预、法律、换届腐败、风险分担设计、利润分担风险。

为更直观地表达本次问卷对生态水利PPP项目风险识别结果的科学性，将风险因素点绘在三个维度构成的立体空间坐标系中，如图1所示。由图1可见，绝大多数风险因素均大于一般，说明专家认为本研究所识别出的生态水利PPP项目风险具有一定的代表性，值得后续研究。

4 结 论

生态水利PPP项目近些年得到了社会各界的关注和支持，但在黄河流域开展此模式项目仍是一项不小的挑战。本研究以一般水利项目的风险因素为切入点，分析以PPP模式对生态类水利项目进行融资、建设和运营面临的风险因素。采用文献搜集以及专家访谈的方法，识别出我国生态水利PPP项目的115项风险因素。而后，采用问卷调研对识别出的风险因素的发生概率、可发现的难易程度以及影响进行评估。经专家认可，此风险列表适用于黄河流域生态项目的设计。

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【责任编辑 张 帅】