数字经济时代网络市场监管创新的思考

张韬 李鸣涛

(1. 北京华讯律师事务所，北京 100022；2. 中国国际电子商务中心研究院，北京 100176)

0 引言

我国已迈入数字经济时代，以“新技术、新产业、新业态、新模式”为主要特征的数字经济迅猛发展，网络市场监管面临新形势、新任务、新挑战。现行传统监管模式与思路已不能满足当前数字经济健康可持续发展的需要，亟需构建新监管理念与模式。因此，如何顺应时代发展需要，充分发挥监管的针对性、有效性成为监管部门推进网络新业态发展及治理的重要命题。网络市场监管能力和水平需要从多维度提升，既需要创新监管理念，又需要优化监管手段与方式。本文从监管原则的创新和落实、监管手段(实践)优化和升级两个维度进行重点研究和分析，以期为数字经济时代下的网络市场发展与监管创新提供理论与实践支持。

1 明确监管原则，优化网络市场监管环境

国家对网络市场监管与治理的原则与总体思路应当是长期性的，并具有确定性，防止出现监管与治理的不确定性和不可预期性等问题。网络市场监管与治理应当秉持“在发展中规范”“在规范中发展”的基本政策取向。监管的具体规则及模式应当随着数字经济、网络市场的发展而调整变化，根据业态发展阶段的不同以及不同行业及应用场景的实际情况，确定不同的监管规则。

1.1 落实包容审慎监管原则：平衡发展与规范的关系

伴随互联网普及率与渗透率的不断提升，网络经济已经成为社会经济中创新最活跃、最聚集的领域，新业态、新模式持续涌现，新产业加速形成，对国民经济发展的新动力作用日益凸显。坚持包容审慎的监管原则，应当是网络市场监管中对待新业态、新模式的总体原则[1]。市场监管要求平衡好规范与发展的问题，趋于成熟的业态在规范中发展是要坚守底线思维维护好各方权益，新业态在发展中规范是为了更好地促进其“守正创新”。任何新业态、新模式的发展必然是一个从逐步探索到成熟的过程，这不仅是一个创新的过程，更是一个试错的过程。因此，应当对新业态、新模式的发展给予一定的包容空间，允许其在试错的过程中寻求平衡。同时，因法律法规往往具有滞后性，我国对于新业态发展的监管体制机制也正处于探索阶段，对于互联网经济下出现的新问题并无明确的监管规则，如数据归属、信息保护、直播电商监管、平台责任等问题。以包容审慎的态度对待新业态、新模式，是当前法治环境下的客观需要。坚持包容审慎有助于在监管治理与产业经济发展间达成平衡，在提升监管治理工作效能的同时，促进新业态快速、健康、持续发展[2]。

(1)包容创新是包容审慎监管原则的首要之义[3]。《电子商务法》第三条规定，国家鼓励发展新型电子商务，创新商业模式，促进电子商务技术的发展和应用，促进电子商务诚信体系建设，创造有利于电子商务创新发展的市场环境。因此，鼓励创新早已是法律确认的监管原则。近日，海南省为进一步推行包容审慎监管，制定轻微违法行为不予处罚清单、违法行为应当从轻或减轻处罚清单、违法行为可以从轻或减轻处罚清单等，支持新技术、新产业、新业态、新模式等各类商事主体健康规范发展，全面优化营商环境。浙江省嘉兴市监察委员会联合司法局出台《关于健全和规范市场主体轻微违法行为不予行政处罚机制的实施意见》，结合执法实际，依法确定不予行政处罚事项94项，并推出“免罚清单”。“免罚清单”是包容创新原则的一种具体体现。但免罚并非免责，包容创新也需把握“教育与处罚相结合”的执法方式，注重在执法过程中，通过行政指导方式加强市场主体法律意识。

(2)坚守底线是包容审慎监管原则的必然要求。包容审慎并非毫无原则地自由放任，包容审慎必须以实现有效监管为目标之一，坚决制止新业态发展过程中突破底线的行为。首先，保障人身安全是最基本的问题，对突破人身安全保障底线的行为要坚决制止。其次，新业态在现有法律框架内应依法运行。对发展新业态的严重违法行为要依法处理，做好行政执法与刑事处罚的衔接工作。再次，新业态在发展过程中如产生系统性风险，涉及国家安全、社会稳定，市场监管部门应当积极实施监管，防止不可接受的政治经济和社会损害发生。此外，包容审慎的有效监管要求处理好宽严相济、处罚相当的尺度把握问题。当前在网络市场监管中，存在处罚力度较轻的问题，有必要进一步加强惩处力度，给予消费者维权更大的动力，实现真正的有效监管[4]。

推动包容审慎监管原则在司法中的应用，是贯彻落实包容审慎监管原则的重要方面。在司法中肯定包容审慎监管原则，可以坚定市场监管部门的信心，从而更好地发挥包容审慎监管原则在优化网络市场环境中的作用。

1.2 事中事后监管原则：落实“放管服”

事中事后监管原则是深化“放管服”改革，激发新业态、新模式等新经济发展的另一重要原则。2015年11月，国务院发布《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，提出要深化商事制度改革，构建权责明确、透明高效的事中事后监管机制。2019年9月，国务院进一步下发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，提出要持续深化“放管服”改革，坚持放管结合、并重，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来，加快构建权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的事中事后监管体系。

坚持审批制度改革，以事中事后监管取代事前审批有两方面的原因：一方面，由于现有行政机关人力资源与市场的迅速发展之间的矛盾难以协调；另一方面，事前审批制度下的严格准入与网络交易市场创新发展之间存在矛盾。近年来，我国网络市场交易蓬勃发展，特别是以网络购物、移动支付、线上线下融合等新业态、新模式为特征的新型消费迅速扩张。

深化“放管服”改革，从事前监管转向事中事后监管，一方面能够打破制约发展的体制机制障碍，顺应新型消费发展规律，创新经济治理模式，系统性优化制度体系和发展环境，最大限度激发市场活力；另一方面，也可以利用现有的大数据发展的优势，集中力量进行事中事后高效监管。

在国家事中事后的监管体系之下，面对网络市场的发展，坚持分领域制定监管规则和标准，在严守法律底线的前提下为新业态发展留足空间。

对于直接涉及人身健康、公共安全、社会稳定的食品药品、金融、新闻等领域，应当坚持网络市场交易者要办理行政业务许可的底线。例如，2018年国家市场监督管理总局下发《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，明确规定入网餐饮服务提供者应当具有实体经营门店并依法取得食品经营许可证。2020年11月，国家药品监督管理局《药品管理法(征求意见稿)》中明确规定入网药品销售商要取得零售资质，禁止销售疫苗、血液制品等国家实行特殊管理的药品。在严格办理许可的底线之下，要进一步优化证照办理，推进平台经济相关市场主体登记注册便利化。推进经营范围登记规范化，及时将反映新业态特征的经营范围表述纳入登记范围。另一方面，“应对行政审批项目的放权改革可能引发的负面效应保持一定的警惕，假如审批权限一味地取消或下放，而未能做到放管结合，那么有可能会造成社会治理在某些领域的失序，并有可能成为相关机构和部门推卸责任的理由，从而偏离改革的初衷”。

现有的事中事后监管体系坚持责任落实到具体部门。根据国务院《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，对于取消或者放宽审批的事项，要加强审管衔接，把监管责任落到实处，确保事有人管、责有人负。主管部门要加强核查，对未经备案从事相关经营活动的市场主体依法予以查处。其次，对于重点项目进行专项监管。近年来，网络市场监管部际联席会议持续开展网络市场监管专项行动(网剑行动)，以食品(含保健食品)、药品、医疗器械、防疫用品、化妆品、儿童用品、服装鞋帽、家居家装、汽车及配件等舆情热点、社会反映集中、关系公众生命健康安全的产品为重点，开展集中整治。

1.3 协同监管原则：促进多元共治

网络市场监管是一项复杂的系统建设工程。以网络商品交易市场为例，交易链条长，涉及领域广泛，不仅涉及买卖、售后服务等线上环节，还涉及快递物流等线下环节，对其监管涉及多个政府职能部门，如商务部门、交通运输部门、质量监管部门等。此外，网络交易市场具有虚拟性、即时性、跨地域等特点。只有一个或多个政府部门难以实施有效监督，必须加强多元主体合作，构建协同监管格局，才能实现有效监管。《电子商务法》第七条规定，国家建立符合电子商务特点的协同管理体系，推动形成有关部门、电子商务行业组织、电子商务经营者、消费者等共同参与的电子商务市场治理体系。因此，协同监管是网络市场监管的一项重要原则。

坚持协同监管，首先要求推动部门协同监管，建立完善网络交易市场监管联席会议制度；协同供给信息，加强部门间信息共享；建立健全跨部门联动应对机制和失信惩戒机制，协同发展推进、落实违法行为主体的责任，形成“一处违法，处处受限”的监管格局。其次，要求推动建立完善市场监管部门跨区域协作机制，组织跨区域的违法交易案件调查和处理。2019年，全国首个网络市场监管领域跨区域协作联盟在杭州余杭成立，有力推动了全国网络市场协同监管工作。再次，要求政企协作共促网络市场治理，与网络市场主体建立常态化沟通协调机制，引导市场主体更好地发挥自治自律作用，共同推进网络市场社会共治和多元共治体系建设，并充分发挥企业在大数据管理等方面的技术优势，为监管执法提供更多的支撑[5]。最后，要求协同实现社会共治和多元共治。一是引导市场主体自治，支持网络市场主体通过互联网为交易各方提供公平、公正的服务；二是推进行业自律，充分发挥行业协会在权益保护、纠纷处理等方面的作用，促进监管执法与行业自律的良性互动；三是鼓励社会监督，充分发挥消费者、行业协会、新闻媒体等社会各界的监督作用，积极推进第三方评估等民间信用评估体系建设等，构建多元共治的市场环境治理新机制。

2 推动大数据监管，增强网络市场监管效能

当前大数据技术应用越来越广泛，且技术应用不断成熟。充分依托大数据，可实现监管工作与信息技术的高度融合，提高监管工作的便捷、高效、公正、实时、精准。相比于其他经济形式，网络市场更适于大数据监管与服务。网络交易活动通过线上进行，任何网络交易活动在互联网上都会“留痕”，市场监管部门通过科学、合法合理地对这些数据进行收集和分析，可对网络市场开展高效且针对性强的监管。同时，现有的网络市场监管服务平台数据、监管执法记录及其他行政信息等，为市场监管部门应用大数据监管网络市场提供有力支撑。

依托大数据有利于实现对网络市场定向监测，增强监管针对性、靶向性。同时，可定行业、定时段、定商品进行重点监管。只有探索以技术为支撑的大数据监管模式，才能切实提高网络市场监管的有效性。2019年11月，由国家市场监管总局委托浙江省市场监管局开发的“全国网络交易监测平台”在杭州上线，该平台利用大数据技术实现智慧监管。推动大数据监管，仍需着力做好以下几方面工作。

2.1 解决“信息孤岛”问题，形成全国性的数据交互体系

(1)建立部门间、区域间的数据交互。网络市场交易行为往往跨区域且涉及多个政府部门的职责，因此各部门间、区域间应建立协作机制，实现数据的动态共享和工作协作配合。目前，网络市场监管部际联席会议制度不断完善，部门协同机制正在逐步建立。此外，探索建立跨区域的数据交互机制，并逐步以点带面，最终可形成全国性的数据信息共享。此前，北京市市场监督管理局搭建风险洞察平台，初步打破了“数据壁垒”，实现了政府部门一体化和信息共享。

(2)打通市场监管部门与企业之间的数据通道。目前，政府与企业之间的数据对接还非常有限，因此应推动政府部门从企业获取数据的水平和能力，从法律角度明确市场经济主体报送数据的具体种类和政府收集数据的合法途径方式。同时，应提高政府对获取数据的保护水平和能力。在收集网络市场主体经营数据的同时，政府部门应高度重视此类数据的保护措施，建立数据泄露应急响应机制，做好相应的监控。

(3)推动实现市场监管信息的可查询、可追溯。推动大数据监管，必须夯实大数据基础。面对海量数据，应进行科学的数据管理。全国性数据交互需要完善数据信息采集、质量审核制度，真正做到来源可查，质量有保障，实现大数据技术与网络市场监管数据的无缝对接。

2.2 着力建设网络市场信用监管大数据

当前我国正在全面推进社会信用体系建设。市场监管部门应以国家加强社会信用体系建设为契机，着力提高网络信用监管数据效能。大数据时代，信用信息呈数字化特征，因此推动数字化信用体系建设是推动大数据监管的重要内容。首先，要整合当前各类企业信用信息，加强全国统一的企业信用信息系统建设，并逐步推动信用信息系统的智能化发展；同时，针对各地区、各行业信用标准不统一的问题，应逐步建立国家统一信用标准规范制度。其次，利用大数据推动信用体系建设，充分运用大数据收集、分析企业信用数据，完善企业诚信信息共享机制和失信行为联合惩戒机制，建立企业失信行为的预警机制，建立跨部门联动应对机制；同时，加快落实信息公开制度，提高市场透明度。加快建设全国统一的信用信息数据共享交换平台，推动各地区、各部门政务信息共享交换[6]。

2.3 提高大数据分析能力

推动大数据监管，只有切实提高网络市场监管数据分析能力，才能真正提高市场监管效率。大数据分析是大数据思维的固有之义。在网络市场监管活动中，根据市场监管执法的需要，对数据进行技术分析，可形成有价值的参考数据，为发现违法案件线索提供权威参考，并为制定有针对性的监管工作方案设计提供指引。同时，通过对数据的分析，充分发挥大数据的预测作用，可以提前预防可能发生的违法行为。此外，大数据监管涉及领域众多，如计算机科学、统计学、法律领域等。因此，必须加快培养专业化监管人才，打造专业化的监管队伍，以提升大数据分析能力，增强运用大数据的能力。

3 加强电子取证能力建设，提升网络市场监管执法能力

网络交易市场具有虚拟性、开放性、交易跨地域性等特点。在网络交易活动中，市场主体的违法经营线索往往表现为数字化、电子化信息。而电子数据信息易篡改、高度介质依赖性、高科技性等特点，给网络市场监管取证工作带来挑战。传统取证模式显然无法满足网络市场经济条件下信息化办案需求，因此电子取证成为网络市场监管工作的必然选择[7]。

2018年12月21日，国家市场监督管理总局发布《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》，明确了电子取证的有关要求。一是保证电子证据的原始性和客观性；二是在收集原始载体有困难的情况下可以采取拷贝复制、拍照录像等方式取证；三是考虑到电子取证的复杂性和专业性，明确市场监管部门可以指派或者聘请具有专门知识的人员参与取证。证据的真实合法有效性是监管处罚的基础。真实合法的有效证据对于查处网络违法行为、提高办案效率具有重要价值。如何保证数据的原始性和有效性、如何确保电子数据的客观真实性、如何做好电子取证工作是网络市场监管部门需要面对的重要课题。

3.1 完善电子取证制度，加强政策法规支撑力度

当前，我国电子取证制度亟需完善。2011年，国家工商行政管理总局出台《关于工商行政管理机关电子数据证据取证工作的指导意见》，为规范行政执法中的电子取证工作搭建了基本框架，但规定较为宽泛，并未根本解决取证人员在取证中较为随意的问题。因此，完善电子取证规则实为必要。2020年上半年，山东省滨州市市场监督管理局制定出台山东省市场监管领域第一部《电子数据收集提取与审核认定暂行规定》，在全国优先推出集现场勘查取证、在线取证、存储介质扣押封存、电子数据检查分析、审核判定等程序为一体的连贯式执法模式，为强化电子取证工作探索了可推广的模式。建议各地市场监管部门为电子取证工作制定详细的工作指南，促使执法人员真正做到“有规可依”，增强电子证据在市场监管行政处罚案件中的证明力。

3.2 依托区块链技术建立全国统一的电子取证、存证平台

区块链技术具有不可篡改、实时同步、安全性高等特点，它的自然属性保证了数据一旦产生就不能改变，并能产生强烈的信任感，证明其真实性。利用区块链技术可为市场监管执法提供在线电子数据取证、数据保全等服务。在司法领域，北京互联网法院的“天平链”实现了电子数据的全流程记录、全链路可信、全节点见证。互联网法院后台管理系统可对数据的完整性和存证时间进行自动验证，大大提高了证据的有效性和诉讼效率。2020年7月31日，浙江已率先上线市场监管区块链电子取证平台。该平台是国内首个市场监管区块链电子取证平台，由“探针固证系统”和“在线取证系统”两部分构成。“探针固证系统”针对网络交易监测系统线索有效性认定，确保每条线索数据都具备可被验证和鉴定的有效性证明。“在线取证系统”针对日常监管执法取证，采用“互联网+区块链+电子数据司法鉴定机构”模式，搭建面向市场监管执法的在线固证平台，可在线生成固证执法文书和可供当事人校验的电子保全证书。未来，建立全国统一的电子取证、存证平台，实现市场监管执法工作中证据的互通互认，有利于进一步提升市场监管执法能力。此外，应促进市场监管执法中区块链存证证据与司法的衔接，保障其在司法中的应用与确认。

3.3 加大资金保障支持力度，优化配置电子取证设备

一是加大资金投入，及时引进先进的执法取证设施和系统，保障执法电子装备的配备。二是推动电子取证实验室建设。为了加强网络市场监管，维护正常交易秩序，严厉打击网络违法行为，部分地区市场监管系统建立了电子取证实验室，在各类违法行为案件查办中发挥了积极作用。通过建立电子取证实验室，可进一步提高行政执法人员电子取证的技术和管理水平，减少可能出现的质量风险和责任，提高对各种网络交易违法行为的打击效率。三是提高电子取证实验室在法律和市场面前的认知度和信任度。推动法律和市场对电子取证实验室的共同承认，提升实验室鉴定活动的权威性，是电子取证工作的发展方向之一。

3.4 规范取证流程，规避执法风险

证据是案件的核心。确保电子证据的有效性，促进市场监管电子取证工作的标准化、规范化至关重要。相比于市场监管执法工作中的电子取证，刑事电子取证的研究和实践已日臻成熟，其取证收集和利用的规范性可作为网络市场监管执法工作的借鉴标杆。2019年1月2日，公安部颁布《公安机关办理刑事案件电子数据取证规则》，就办理刑事案件中的电子数据取证规则作出规定，建议在网络市场监管活动中，借鉴刑事电子取证规范，在案件查处中以高标准的刑事电子取证流程和规范要求自身，规避执法风险。

4 结束语

网络市场繁荣发展是市场经济发展的必然趋势。伴随着“互联网+”的深入发展推进，网络市场经济蓬勃发展。受新冠肺炎疫情影响，在线医疗、在线教育、直播带货等行业兴起并加速发展。随着5G技术的逐步落地，网络市场经济必将迎来新的飞跃。网络市场在高速发展的同时必将带来一系列新的问题，因此强化网络市场治理是必然要求[8]。面对网络市场经济的飞速发展，市场监管工作必须明确原则，坚持鼓励创新、包容审慎、严守底线、事中事后监管、协同监管的原则，在激发网络市场经济活力的同时促进网络市场经济健康可持续发展。同时，依托区块链、大数据等新一代信息技术加强市场监管，以推进网络市场智慧监管是数字经济时代转变、创新市场监管方式、增强监管效能的重要方式及必然路径。此外，不断探索“互联网+监管”“互联网+督查”等监管方式，推进“互联网+”背景下的市场监管创新，是数字经济时代网络市场监管发展的必然趋势。唯此，才能不断推动实现网络市场监管执法体系与执法能力的现代化，促进网络市场交易在发展中规范，在规范中实现更健康、更持续的发展，以保障网络市场经济秩序的公平公正、繁荣有序。