科学评判放牧与禁牧

王树青

(天祝县草原工作站，甘肃 天祝 733299)

我国拥有各类天然草原近4亿hm2，占国土面积的41.7%，是全国面积最大的陆地生态系统。草原长期以来都是作为畜牧业的饲草地进行管理，主要突出其生产功能。近年来，随着生态环境整治力度的不断加大，草原在生态功能方面的作用得到很大重视，各种保护性措施(如落实草畜平衡制度、实行禁牧、休牧等)相继实施，取得了一定成效。但在禁牧措施实施中，部分地区禁牧效果不理想，甚至出现一定的负面作用。如何实现草畜平衡，成为业内关注的问题。

1 禁牧和草畜平衡

导致草原退化、草地生态恶化的原因是对草原的过度利用和管理不当。随着科技发展，人们提出季节畜牧业理论，进行划区轮牧、以草定畜等。近年来草原禁牧被提上议程，各级政府纷纷实施禁牧措施，以期实现草原生态修复。全国政协草原生态保护建设问题提案推动了草原生态保护奖励政策的实行，在2009年全国政协专项调研基础上，2010年国务院决定建立以保护草原生态、促进牧民增收为目标的草原生态保护补助奖励机制。2011年国家在内蒙古、新疆、西藏等8个主要草原牧区省份率先实施，内容包括草畜平衡奖励、禁牧补助、良种补贴、家畜良种补贴、生产资料综合补贴和绩效奖励。2016年，新一轮草原生态保护补助奖励政策启动实施，政策内容调整为草畜平衡奖励、禁牧补助和绩效奖励。经过两轮草原生态保护补助奖励政策实施，禁牧制度的效果得到彰显，牧草高度和密度都增加了，品种也增多了，禁牧地区草原植被有效恢复，草原生态有了明显改善，促进了草原健康可持续发展。

2 问题

2.1 长期禁牧在生态上并未达到预期效果

经围封禁牧后的草原，起初2～3年内牧草盖度、产草量等生产力逐步恢复增加，但禁牧3～5年以后，草场反而退化了，优良牧草明显减少。草原长期不放牧，牧草数量逐年变少，有些牧草品种甚至消失，这种现象让研究草原的学者也感到吃惊。

2.2 长期禁牧造成生态与生产失衡

草畜转换(即允许牛羊吃草)，生产优质畜产品，是草地畜牧业的初衷，不仅是放牧家畜的需要，对牧草乃至整个草原生态系统均有好处。如何落实禁牧制度，把握好管理尺度，实现草食畜牧业健康发展与草原生态良性循环互相和谐、互促互进，而不再是矛盾。

2.3 完全性禁牧导致种种弊端

采取全年完全性的禁牧后，由于围封禁牧草原得不到放牧和利用，牧草枯黄后枝叶蓄积，如不及时清理无法自然分解，对下年的新草生长造成影响，下繁草数量逐年稀少，枯草阻挡草籽落入泥土和生长所需的光合作用导致生长力下降，一方面引起原生植被退化，生物多样性减少，另一方面植物枯死后造成易燃物增多，防火隐患增加。

2.4 过度禁牧危害生态

超载过牧可直接导致草原退化、生态灾难频发。就当前而言，由于农牧民对放牧的依赖程度较高，生态保护意识不强，禁牧是保护草原生态的措施之一。但实施中只是简单地靠行政命令和禁罚手段来应对草畜平衡，对禁牧与放牧的取舍徘徊在“一放就过、一管就死”的怪圈中，不敢放开禁牧的口子。在草畜平衡前提下适度放牧有益无害，过度放牧危害生态，却忽略了过度禁牧对草原生态和优良牧场也有危害。

2.5 过度禁牧造成草资源浪费

据测算，在畜牧业生产中饲草料约占养殖成本的70%，而草原的放牧利用则是饲草摄取中最经济、最实惠的方式。因未能解决好饲草料补给问题，我国草牧业养殖业成本高，效益低下，产业发展不好，畜产品在国际市场受进口同类产品冲击大，竞争力不强。实施禁牧措施后，草原植被有效恢复，牧草品种增多了，草原生态步入良性循环，草原综合生产力明显增加，遗憾的是这些宝贵的牧草资源没有得到利用而被浪费了。发展壮大草牧业，必须把适度利用丰富的天然草原资源和辅助人工种草、秸秆饲料化利用等措施有机结合起来。

2.6 发放禁牧补助的合理性有待商榷

一是监管力量薄弱，私自放牧管理难度大。二是补助资金仅占牧民收入的10%～15%，远不及牛羊数量增加获得的收益，对牧民的激励作用并不明显。三是仅以草原面积和牲畜数量挂钩为标准，核算标准单一，难以衡量生态质量，因经济利益趋动造成部分牧民一边领着奖补，一边用部分奖补款购买牲畜，禁牧的草场质量短期内能得到好转，不禁牧的草场会严重超载，恶性循环，保护草原生态的政策措施功效并未完全释放，效果不明显。

3 建议

草原作为资源，应该为民生质量的提升发挥作用，关键是要平衡好既能够保护生态环境，又能够让草原的资源价值得以发挥这个“度”，要统筹生态功能和生产功能，二者不可偏废。相关措施的实施要综合研判，科学应对，因地制宜、恰到好处，防止“过犹不及”。国家设立奖补机制并实施禁牧措施后，部分地区草原生态已经恢复，如果仍然坚持禁牧，那就“过”了。

3.1 正确处理好生态保护和生产发展的关系

草畜平衡强调的是遵循生态系统内在规律，允许在可持续发展前提下对草原最大限度地放牧利用，是生态与生产的平衡，是更有利于保障生产下的可持续健康发展。应将草畜平衡落实状况纳入各级政府生态文明建设的考核指标进行约束性考核，建立目标责任制、问责制，并加强督促检查。要强化地方政府责任，重视当前，着眼长远，尊重和正视草原地区保护生态、发展生产这个客观现实，切实解决好草原生态有效恢复和草原地区经济高质量发展的关系。教育引导群众摒弃一切有悖于生态文明的生产方式和生活方式，用现代经营理念发展草地畜牧业，达到牧业经济和草原生态的协调统一。

3.2 健全完善草畜平衡监测措施

要制定以草原健康状况为核心的草畜平衡监测指标和技术规程，建立草畜平衡大数据平台，实行智能化管理，增强载畜能力监测的时效性和精准度。根据草原植被生态状况和生产能力，因地制宜，灵活取舍，精准实行草畜平衡管理。将完全禁牧改变为严格监管之下的适度利用，向监督管理要效益。依据草原监测综合数据和草场恢复状况，进行以草定畜，把放牧强度限制在轻度和中度利用(中度利用属草畜基本平衡状态)的范围内，确保草地生态良好。加强草原监管机制和监管队伍建设，提升监管效率，杜绝禁牧不严、休牧不实、越界放牧、夜间偷牧等现象。

3.3 进一步完善草原生态补奖政策

开展本地草原资源普查，摸清草原资源现状，分类分级制定政策实施的内容和标准。研究制定草畜平衡及自然保护区功能区生态补偿政策，提高补偿标准，建立补奖资金与生态修复成效密切挂钩的有效机制，探索建立政府主导、社会参与的多元化补偿机制，鼓励合作社、企业等多元化社会主体多形式参与草原生态修复工作。建议变补奖为补偿，相关部门要尽快形成一套科学的草原生态质量恢复评价标准，由专业人员对草场生态质量进行评估，确定恢复的标准及年限，在规定的时间达到规定的标准，发放补偿款，否则不予发放。

3.4 积极探索完善禁牧相关措施

因地制宜制定科学有效的禁牧管控措施，多渠道探索合理利用草原的方式，积极研究解决禁牧所带来的生态保护负面效应，更好地促进生态文明建设与发展。

3.5 大力推进生产方式转变

加快草原畜牧业由生产粗放型、数量增长型向质量效益型转变，大力推进人工饲草基地建设，通过补饲生产，保证草畜平衡；促进畜群结构的调整，通过加快家畜出栏和提高繁活率，获得预期的草畜平衡；大力发展草原旅游等生态产业，扶持一批优势特色草产业，积极引导牧民群众由传统放牧转为从事二三产业，带动农牧民就地转产，保证转移出的人口能够有稳定的收入来源。

4 结语

草原作为复杂的复合生态系统，仅靠单个政策解决不了牧区所有的问题。围封禁牧可恢复草原生态系统，提高草原生产能力，但长期禁牧也显现出许多问题，甚至带来对草原生态系统的负面影响。放牧牲畜起着维持生态平衡的作用，只要数量适宜对草原是有益的，忽略其在生态中的作用是不合理的。单纯强调禁牧，不仅造成植物群落单一、优良牧草比例下降、放牧家畜生长生产受到抑制、养殖成本增大等，还可导致草原在保持水土、防风固沙、涵养水源、美化环境、保护生物多样性等方面重要生态功能的正常发挥，引发生态灾难。科学评判放牧与禁牧，就要清醒掌握禁牧与放牧的终极目标，多方施策，打好政策组合拳。要全面落实草畜平衡制度，适度放牧利用，充分实现草原资源的生态功能和经济价值，以生态文明成效促进草畜产业健康发展。