我国工会地方立法研究——基于80 部地方性法律文件的实证分析

姚 明

（铜陵学院法学院，安徽铜陵 244061）

一、问题的提出

工会英文全称为“Trade Union”，诞生于西方资本主义时代的工业革命时期，是工人阶级基于自身共同利益的需要而自发组成的群众性组织，对于维护工人利益、加强劳资沟通具有重要的价值。中国共产党领导下的中国工会，在中国人民争取民族独立、人民解放和社会主义建设事业的伟大征程中发挥了不可替代的作用。习近平总书记高度重视工会工作，2013 年以来，每当中华全国总工会新一届领导班子成员诞生，都要专门进行集体谈话，指导新形势下工会工作，强调“工会是党联系职工群众的桥梁和纽带，工会工作是党的群团工作、群众工作的重要组成部分，是党治国理政的一项经常性、基础性工作。新形势下，工会工作只能加强，不能削弱；只能改进提高，不能停滞不前”[1]。地方立法作为调整地方经济社发展和社会关系的重要社会规范之一，应当在促进和提升工会工作法治化进程中发挥重要的价值功能，尤其是在2015 年3 月15 日《立法法》修订后，地方立法权扩容至所有设区的市的大背景下，更应“大有作为”。

经过梳理发现，学者们对工会地方立法问题已有所关注。早在上世纪末，我国地方立法权仅限于省、自治区、直辖市、经济特区以及国务院批准的较大的市等有限主体时，就有学者开始关注工会地方立法问题。例如，姜颖（1999）分析探讨了工会地方立法的优势所在，阐释了“工会地方立法在强化工会组织建设、保障工会干部权益、加大工会经费收缴力度等方面，在坚持和遵循《工会法》的基本原则和精神要求的前提下有所创新，发挥了应有之作用”[2]；王贤森本着有效落实《工会法》的逻辑归宿，提出了“地方性法规应当在劳动矛盾调整机制的完善、劳动权益维护机制的进一步强化等方面结合本地实际，予以细化和完善”[3]的意见建议；王永茂（2016）论述了包括地方工会在内的工会组织在《工会法》等国家立法和地方立法中的能动性、主动性发挥问题，建议“地方工会应当源头参与、主动协商，争取地方党委、人大和政府的支持，增强工会在工会地方立法中的影响力”[4]。但毋庸讳言，目前学者们对工会地方立法问题仍“聚焦不够”，同时部分研究旨意欠高、视野欠广，没有将工会地方立法问题纳入法治中国建设的广阔视野中考量；部分研究仅将工会地方立法问题视为单纯的学理问题，漠视其社会实践性，特别是缺乏系统地、全面地对我国工会地方立法进行梳理和解剖，未能准确把握该问题的现实尺度。本文拟以对我国工会地方立法的实证考察为逻辑起点，通过基本状况的解读、问题不足的厘析，提出我国工会地方立法的优化路径，为该问题的进一步深入研究探路和铺垫。

二、我国工会地方立法基本状况考察

2020 年9 月，笔者登录司法部官网（中国政府法制信息网）法律法规数据库等平台统计查证，目前我国各地区出台的，现仍具有法律效力，直接以“工会”为立法关键词的地方立法共计80 部。具体如下（见表1）：

据表1 可见，我国工会地方立法主要呈现出以下特征：一是工会地方立法时间跨度较大。我国最早的一部工会地方立法为大连市人大于1986 年5 月17 日颁布的《大连市中外合资经营企业工会条例》，而最新的工会地方立法为江西省人大于2017 年9 月1 日实施的《江西省工会劳动法律监督条例》，二者相距三十余年，时间跨度较大。二是工会地方立法涉及地域范围较广。经统计，目前除了香港、澳门和台湾，我国大陆地区的31 个省、市和自治区均出台了围绕工会问题的地方立法，实现了工会地方立法省级区域的全覆盖。三是工会地方立法的类别较为集中。从地方立法的类别来看，我国地方立法包括地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例等多个类别，但在我国80 部工会地方立法中，除了《延边朝鲜族自治州外商投资企业工会条例》和《云南省红河哈尼族彝族自治州非公有制企业工会条例》这两部地方立法为单行条例外，其余78 部立法均为地方性法规，占比高达97.5%。四是工会地方立法模式各具特色。例如，西安市出台的《西安市外商投资企业和私人投资企业工会条例》采用的是对外商投资企业与私人投资企业“合并”予以法律规制的模式，而内蒙古自治区等地则采用了分别规制的模式，即《内蒙古自治区外商投资企业工会条例》规制外商投资企业工会问题，《内蒙古自治区私营企业工会条例》规制私营企业工会问题。五是作为老工业基地的东北地区对工会地方立法更为重视。通过对31 个省、市和自治区工会地方立法数量的横向比较来看，东北地区对该项工作更为重视，如辽宁省和吉林省就分别制定了5 部工会地方立法，是目前工会地方立法数量最多的两个省份。

表1 我国工会地方立法简表

三、我国工会地方立法的进步之处剖析

我国工会地方立法对于保障工会有效运行、维护职工合法权益发挥了一定的作用，其进步性主要表现为以下几个方面：

（一）规制的维度广泛，立法内容较为丰富

通过对我国80 部工会地方立法的内容考察来看，上述立法基于多个维度对涉及工会的不同问题进行了较为全面的规制。例如，《广西壮族自治区外商投资企业工会条例》《长春市外商投资企业工会条例》 等地方立法针对外商投资企业工会的设立以及工会活动的保障等问题进行了规制；《山西省私营企业工会条例》《福州市私营企业工会若干规定》 等地方立法主要针对辖区内私营企业工会的权利与义务、职工合法权益保护等问题进行了规制；《云南省工会劳动法律监督条例》《浙江省工会劳动法律监督条例》 等地方法律围绕本辖区工会劳动法律监督、构建和谐劳动关系等问题进行了规制；《武汉市工会审计条例》针对规范工会审计行为、维护工会资产安全等问题进行了规制。综上可知，我国工会地方立法在规制工会相关问题时，维度较广，立法内容较为丰富，这有利于保障和促进我国工会在法治化轨道上良性运行。

（二）注重工作程序性，凸显法治化要求

我国著名法学家张文显教授曾一针见血地指出，“法治思维和法治方法的一个重要方面，就是程序思维和程序方法，在某种意义上，法治就是程序之治，依法办事就是依照程序办事”[5]。通过对我国工会地方立法的梳理发现，相关立法较为注重工作的程序化安排，体现了法治的精神要求和思维，具有一定的质量水平。例如，《江西省工会劳动法律监督条例》专设第三章“监督内容和程序”，用六个条款对监督的程序予以了较为细致的设计安排。具体如下：第一，明确投诉举报方式。要求工会劳动法律监督委员会和工会劳动法律监督员应当通过接待来访、设置信箱、公布电话和电子邮箱等方式，接受劳动者对用人单位违反劳动法律法规的情况反映，同时强调应对反映情况的个人信息予以保密。第二，细化接受投诉举报要求。强调工会劳动法律监督委员会和工会劳动法律监督员对相关情况反映必须进行登记，并向同级工会报告，情况重大的，由同级工会及时向上一级工会劳动法律监督委员会报告。第三，确定调查处理规则。要求调查时，应当由两名以上持《工会劳动法律监督员证》的人员进行处理，上述人员有权查阅、复制与劳动法律监督相关的资料，如对用工单位发出《工会劳动法律监督意见书》的，其应当在三十日内作出处理等。

（三）具有一定的新理念，立法具有前瞻性

立法理念是指立法活动所遵循的价值取向和内在观念，立法理念对于立法的框架安排、内容设计具有直接的影响。通过对我国80 部工会地方立法的梳理发现，相关立法具有一定的新理念，立法内容具有一定的前瞻性。具体表现为：一是注重吸收专家学者参与工会工作。专家学者往往在某一领域具有专业的知识和技能，能够提出较为科学的意见建议，表达正确的思想见解，对于工会工作而言，吸收一定的专家学者大有裨益。通过考察发现，目前相关地方立法已将专家学者参与工会工作明确纳入法定要求之中。例如，《南昌市工会劳动法律监督条例》 第十二条规定，“工会劳动法律监督委员会一般由同级工会工作人员、工会会员代表、职工代表组成，根据需要也可以聘请社会有关方面代表、专家学者参加，委员会由3 至9人单数组成，有关方面代表、专家学者人数不超过委员会总人数的三分之一”。二是对工会工作人员地位待遇给予了一定的立法保障和支持。客观而论，在一些外企中，工会工作人员的地位待遇还存在偏低的现象，直接影响了其工作积极性，相关地方立法及时“注意”到了该问题，通过立法的强制“之手”对该问题予以了一定回应。例如，《重庆市工会条例》第十六条第二款明确规定，“中外合资经营企业、中外合作经营企业专职工会主席的待遇，比照企业中方副总经理或副厂长的待遇执行”。

四、我国工会地方立法的问题瑕疵厘析

通过前文所析，目前我国工会地方立法已经初具“规模”，一定程度上支持和保障了我国工会事业的良性发展，但毋庸讳言，上述立法仍存在一些问题和瑕疵，亟待优化。具体如下①：

（一）个别立法“带病工作”，违反不抵触原则

所谓不抵触原则，简而言之即是下位法不得与上位法相冲突，这既是国家法制统一性的基本要求，亦是地方立法不可逾越的红线。我国《立法法》第七十二条明确指出，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。但通过对我国工会地方立法的考察来看，个别立法存在违反不抵触原则的情形。例如，《工会法》第十条规定，“企业、事业单位、机关有会员二十五人以上的，应当建立基层工会委员会”，第十三条规定，“职工二百人以上的企业、事业单位的工会，可以设专职工会主席”。但是，《宁夏回族自治区私营企业工会条例》第六条却规定，“私营企业有工会会员十人以上的，建立基层工会委员会……有会员一百五十人以上的，设专职工会主席或者副主席”，将上位法的任意性规定转为强制性规定，突破了上位法的要求，存在抵触情形。

（二）个别立法缺乏严谨性，易引发推诿扯皮

立法作为法治社会中调整和规范经济社会发展的最基本和最重要方式，应当具有严谨性，只有如此，才能确保后续的学习法律、执行法律和适用法律等工作的顺利开展。但是，通过对我国工会地方立法的考察来看，个别立法仍存在严谨性不够的问题，容易导致实践中执法部门的推诿扯皮。例如，《黑龙江省私营企业工会条例》第九条第三款规定，“私营企业对工会提出改正的要求，应当认真研究处理，并向工会作出答复，企业拒不改正的，工会有权向当地人民政府或者有关部门报告，当地人民政府或有关部门应当及时依法处理”。该法条使用了“有关部门”这个具有模糊性的词语，但“有关部门”到底是指哪些部门，不清晰、不明确。这就可能导致实践中，所谓的“有关部门”之间以缺乏明确法律授权、无法处理等事由来相互推诿，最终导致工会依法“有权投诉”但又投诉无门的情形出现。

（三）个别立法威慑力不足，责任条款保障缺位

“法律责任条款是指，在法律文本中表达法律责任内容的法律条款，法律责任条款规定和设置的是否科学合理，关系着立法的质量和实施效果”[6]。法律义务的设置如果缺失了法律责任条款的支持与保障，则好比无源之水、无本之木，不仅相关主体主动履行义务的积极性会大打折扣，而且法律的严肃性和权威性也会受到损害。但是，通过对我国工会地方立法的考察发现，目前个别立法的义务性规定缺乏法律责任条款的保障。例如，基于基本法理，除了私法领域的“应当”条款不一概具有绝对的义务性外，其余领域的“应当”条款则是一种强制性义务要求，相关主体必须服从，否则须承担法律上的不利后果，即法律责任。但《黑龙江省私营企业工会条例》设置了若干“应当”条款，如第十条“私营企业应当建立平等协商制度”、第二十一条“私营企业应当为工会提供必要的办公条件，为工会开展活动提供必要的场所和物质条件”等，可之后的立法内容却缺乏对私营企业违反上述“应当”条款时如何对其予以惩戒的法律责任条款支撑，义务的违反可以说几乎没有任何法律成本，这将可能导致该《条例》对私营企业设置的“应当”义务成为一纸空文。

五、我国工会地方立法的优化路径探讨

基于新时代我国工会建设发展的需要以及地方立法科学化的基本要求，现对我国工会地方立法的优化路径建构如下：

（一）做好中央立法的完善，为工会地方立法提供有力指引

中央立法是指由中央有权机关制定的，在全国范围内具有普遍约束力的法律文件，我国的中央立法主要包括全国人大及其常委会制定的法律和国务院出台的行政法规。目前规制工会相关问题和事项的中央立法仅一部，即于1992 年4 月3 日实施、分别于2001 年10 月27 日和2009 年8 月27 日予以修订的《工会法》。该法对保障我国工会事业的健康发展以及维护职工的合法权益起到了重要的作用。但我们也必须看到，近年来特别是党的十八大以来，我国的经济社会关系急剧变革，企业类型、用人制度、劳资关系以及社会对工会工作的期盼期望都出现了一些新情况和新变化，但《工会法》自2009 年修订之后，再未进行契合时代发展需要的修订完善，在引领、规制工会地方立法方面的价值功能作用发挥有限。基于以上分析，建议在以下两个方面予以优化：一是在增强工会“力量”方面下功夫。目前，依照现有的《工会法》，我国的工会并无行政执法权，只有社会监督权，因此工会在维护保障职工权益方面常常“力有未逮”。建议强化对该问题的中央立法突破，赋予工会一定的行政执法权，增强其对企业监督的“刚性”，为地方立法关于该问题的设计安排提供上位法基础。二是在保障工会干部独立性方面下功夫。“现阶段，我国工会在成立组建、经费来源、人事制度等方面缺乏独立性，在一定程度上依附于企业，影响了其维权职能的履行”[7]。例如，工会干部的工资来源均由企业直接下发，这从某种程度上束缚了其工作的正常开展。建议中央立法对该问题予以关注，可建构工会主席职业化制度，明确写入“工会干部由上级安排，工资由上级工会支付”等内容，为工会地方立法关于该问题的拓展提供空间。

（二）做好新法的制定工作，增加工会地方立法的数量供给

只有保证一定数量的法律供给才能打牢法律体系的根基，对于工会地方法制体系的建构而言亦是如此。目前，我国工会地方立法虽然已有80 部，但同当前和未来我国工会地方法治化建设的应然要求还有一定的差距，特别是对于地市级的立法主体而言更是如此。2015 年3 月15 日我国《立法法》进行了修订，将地方立法权从省、自治区、直辖市、省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市以及经济特区等扩容至所有设区的市，新增了近三百个地方立法主体，但通过笔者前文搜集的数据来看，目前尚无一部工会地方立法是2015 年之后新获地方立法权的设区的市所制定。因此，建议这些新享地方立法权的“晋级者”们，应当立足于本地客观实际，有计划、有步骤地将涉及工会的相关事项和问题纳入本辖区立法规划之中，适时出台工会地方立法，以增强我国工会地方立法的供给，进一步健全完善我国工会地方法制体系。

（三）做好旧法的法律清理工作，提升工会地方立法的质量

习近平总书记在论述依法治国问题时强调，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”[8]因此，针对前文所析的我国工会地方立法中所存在的违法性、缺乏严谨性和震慑力不足等问题，应当及时做好法律清理工作。所谓法律清理是指，为了确保和提升法律文件的科学化程度，有权机关对一定时期内出台和制定的法律文件所进行的集中审查和整理活动。对于我国工会地方立法的法律清理而言，具体如下：一是做好工会地方立法的“废”，即废止相关工会地方立法，该类清理方式主要针对那些多处与上位法相抵触且内容和规定已严重不适合新时代工会建设发展需要的工会地方立法；二是做好工会地方立法的“改”，即修订相关工会地方立法，该类清理方式主要针对那些虽存在瑕疵、漏洞但无需废止，仅需通过修订的方式就可以完善的工会地方立法；三是做好工会地方立法的“释”，即解释相关工会地方立法，该类清理方式主要针对那些存在规定模糊、缺乏操作性等问题的工会地方立法。综上所析，目前需要通过废、改、释有机结合的法律清理工作，对现存工会地方立法予以进一步优化，以确保其质量效益。

六、结语

党的十九届四中全会明确提出，要“加强重要领域立法”[9]。工会作为维护和保障职工权益、协调企业与职工关系和贯彻党全心全意依靠工人阶级指导思想的重要组织，在新时代中国特色社会主义建设中，具有重要的价值地位，因此需要加强该领域的立法工作，特别是应加强针对性更强、更能契合地方实际的工会地方立法建设。本研究通过对我国工会地方立法进行分析与探讨，期冀引起广大工会理论研究者、实务工作者以及立法界对该问题的重视，以实现进一步优化我国工会地方立法质量与效益之目的。

注释

①除文中所列举的三个主要问题瑕疵外，我国工会地方立法还存在重复性问题，即对《工会法》等有关工会工作的上位法照搬照抄，采取简单的“拿来主义”;同质性问题，即我国工会地方立法在立法的框架设计、制度安排等方面未能体现本地域特色和实际，相互雷同的现象和问题一定程度存在，有悖地方立法权设立的初衷。上述问题不仅存在于我国工会地方立法中，亦是当前各类地方立法的一个通病，因此在文中未予以赘述。