从建筑更新到社区治理 提升居住幸福感

秦虹

城市更新目前是个非常热门的话题，党的十九届五中全会提出了城市更新行动，实际上城市更新行动是中央从战略角度提出来的，为什么这么说呢？党的十九届五中全会关于“十四五”规划和2035年远景目标纲要的建议里，提出未来中国的发展进入三个“新”：第一个是进入新的发展阶段，第二个是要贯彻新的发展理念，第三个是构建新的发展格局。什么是新的发展阶段？我个人的理解就是未来要进入高质量发展阶段，贯彻新的发展理念，即习总书记提出的“五大发展理念，构建新的发展格局”——以国内大循环为主体，国际国内双循环相互支撑的格局。这给城市发展提出一个新问题——未来中国的城市怎么走高质量的发展。

有关部门经过反复研究，认为现在中国的城镇化（“七普”数据告诉我们2020年中国城镇化率已经达到63.89%），未来中国城市的高质量发展就是要走实施城市更新战略，告别过去以扩张式的、摊大饼式增量发展的城市发展模式。所以，在“十四五”规划纲要里，关于城市更新这一段，第一句话就提出来要转变城市发展的方式，这句话是非常重要的。但是，中央并没有提出实施更新战略，而提出来实施城市更新行动，主要原因是这部分内容在“十四五”规划里是放在了新型城镇化战略之下的。从文字的表述中就不可能“战略套战略”，也就是在“新型城镇化战略”下面提出来“城市更新战略”，所以最后提出了“实施城市更新行动”。但是，我们理解中央在考虑把城市更新写入未来“十四五”规划和2035年远景目标纲要这个建议中的时候，实际上是按战略给予考虑的，对未来城市的高质量发展具有十分重要的意义。

中央提出实施城市更新行动这个要求以来，各个地方对本地如何推动实施城市更新有了非常积极的举措。2021年4月，福州、成都、长沙都出台了本地关于城市更新的一些实施办法或者实施意见;6月，北京、重庆、天津等城市都出台了推动城市更新的文件、指导意见和实施意见的要求。更重要的是，如上海、广州正式实施的城市更新条例，已经进入了地方性法规。这意味着，城市更新本身和地方政府的政策支持关系非常紧密，没有地方政府政策的支持，推动城市更新是非常困难的。因为过去中国所有有关建筑类的一些标准、规范、规定，基本上都是针对新建的，包括政府土地收储征地、收储土地拍卖之后的开发建设等。对城市建成区内存量空间或者建筑如何更新的标准规范规定方面是非常缺失的。各个地方通过管理办法、指导意见或者实施条例，都做出了一些城市更新非常具体的实质性规定，对推动当地的城市更新具有非常重要的指导或者推进意义。

应该说，在中国，城市更新这个词既是比较新的，又是各个地方一直就有的。未来中国的城市更新空间是非常大的，城市更新包括多种类型：老工业区的更新、老商业区的更新、历史文化街区的更新、老旧楼宇的更新、居住区的更新等。有很多的种类和模式，有的是拆除重建，有的是有机更新，还有的是综合整治。

我们仅以北京市来看。北京市制定了《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》，在这个行动计划里分了六大类，设定了未来5年要更新的内容，北京关于核心区，也就是二环以内的腾退、退租和保护性修缮，就达到了1万户平房区的退租和6000户的修缮。未来5年，关于老旧小区改造要完成1.6亿平方米，关于危旧楼房改建和简易投放的腾退达到100万平方米，老旧楼宇和传统商圈的改造是500万平方米和22个传统商圈的更新。关于低效产业园和老旧厂房的更新有700处，棚户区改造要完成134个改造任务。北京这些年来城市建设的投入，包括举办了很多大的国际性赛事和各种各样的国际大型会议。北京的城市发展、更新依然面临很大的需要更新的空间。因此，很多城市目前城市内存量的空间需求是很大的。

在国家提出要实施城市更新行动，各个地方政府积极响应，出台并实施落实相关指导性意见的背景下，“我们需要什么样的城市更新”这个问题出现了。因为城市更新除了业态可以分类之外，还可以分拆除重建、有机更新和综合整治。2021年8月30日住建部出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建的通知》，该文件对未来各个地方实施城市更新行动提出了一些要求。我认为这些要求有几个是非常重要、非常值得关注的。

首先是大的原则。未来在城市更新中不能延用过度的房地产开发的建设方式，鼓励由开发方式向经营模式转变，提出了三个“严格控制大规模”：第一，嚴格控制大规模拆除，要求拆除建筑面积不应大于现状总面积的20%;第二，严格控制大规模增建，在片区更新中更新单元或者片区项目内的拆迁比不能大于2;第三，严格控制大规模搬迁，居民就地、就近安置率不能低于20%。这对各个地方下一步的城市更新提出了既有原则又有量化的指标要求。

该政策出台后，各个地方实施城市更新就产生了广泛讨论：下一步城市更新到底怎么做？过去的城市更新做的最多的就是拆除重建类的更新，开发企业参与城市更新，最熟悉的方法也是拆除重建，拆除空间和过去房地产开发模式几乎是相同的，所不同的是深圳是一二级联动，其他城市一二级不能联动，但是运作方式差不多。住建部提出来三个严格控制，即大规模的拆除、重建和搬迁，就意味着未来的城市更新更多是以保留为主的更新，而不是大规模的拆除空间的更新。

城市更新和房地产开发到底有没有不同？我认为，我们一定要区分城市更新和房地产开发：如果把城市更新等同于房地产开发，首先城市更新的模式就要按照房地产开发的模式来进行运作;第二，政府也会按照房地产的管理来管城市更新。城市更新其实面临着同样的问题，如果不把城市更新和房地产开发区别开来，也就意味着未来城市更新所需要的资金支持都在房地产开发的总盘子里，对于城市更新的管理、金融的支持就会大打折扣。

所以我认为，我们的城市更新和传统意义的房地产开发有很大的不同，主要有以下四点：

第一，建设方式不同。房地产开发是属于拆除重建或者说大拆大建，标准化、可复制的建设方式。如各个地方的万达广场都是一样的，是标准化的、可复制的，全部都是拆除重建的。而城市更新是以渐进式、留改拆布局，以“留”为主各具特色的方式，我们的项目没有一个是标准化、可复制的，全部都是个性化的。

第二，城市更新和房地产开发所解决的问题不同。房地产开发最重要的是要解决城市增量发展需求的问题，比如这个城市产业发展人口增加、产业要落地、人口要住房，是通过政府征地、土地招拍挂、房企拿地建设解决城市发展的增量需求问题。而城市更新是改空间、补短板、生产业、留文化、保民生、美环境，是历史印迹的呈现和现代功能的提升相结合，是主要解决城市的可持续发展问题。城市更新不仅仅是解决城市增量问题，而且要解决城市发展中所有的问题。如物质性的老化、空间结构和产业结构的错配，以及在城市发展过程中对自然环境、文化、人文环境的破坏修复等，都要通过城市更新来一一解决。

第三，盈利模式不同。房地产开发的盈利模式是以散售为主，高杠杆、高负债、高毛利、高周转的一种盈利模式。城市更新的盈利模式主要是以持有经营，依靠现金资产管理和运营来提供现金流为主要特征的盈利模式，即住建部文件所说的“从开发模式转向运营模式”。

第四，房地产开发模式不同。房地产开发以土地招拍挂方式为主，基本上都是以单一的房地产开发企业来主导的发展方式，而城市更新是片区统筹、规划引领，政府、企业、社区和原居民共同参与和主导的更新。所以我认为中央所倡导的城市更新，和过去大家所熟悉的房地产开发有很大的不同，城市更新更像是不动产的运营，和房地产开发不是一个概念，如果我们能够把它区分开来，凡是房地产开发模式主导的更新全部纳入房地产管理，凡是以运营为主导的更新，要从房地产开发中剥离出来，就可以得到更多金融的支持和政策的支持，对城市更新的发展是有意义的。

所以，即便政府、企业对未来城市更新都很有积极性，但城市更新是非常难做的。它首先不在于简单的物质上的更新，即技术上的更新，还必须要有政策支持，以不动产运营为主的城市更新就应该从房地产开发管理的总盘子里剥离出来，给予特殊的政策支持，就是不同于房地产开发的一些金融支持。城市更新需要专业化的能力及更加复杂的全社会的支持。

但同时社会上会有疑问：

一是，如果城市更新不等于房地产开发，或者不按房地产开发模式来推进，即政府不去拆迁、收储、卖地，政府的财政怎么解决呢？我认为主要通过发展产业，通过现金流获得税收，解决城市的财政需求问题。

二是，如果不把房子都拆了建房子，建更多的房子，老百姓的住房怎么解决呢？我认为，除了现在已有的房地产开发之外，住房供给还要注重老旧小区改造和大力发展租赁住房，这也是中央的意图。相关政策文件显示，在2025年之前要把2000年以前建的小区全部改造完毕，且大力推动租赁住房的发展。不按房地产开发的模式拆除重建搞城市更新，这就要求政府规划管理转变，从重视新建到重视存量更新。企业的经营方式也要发生改变，从过去开发销售高周转，到未来持有经营获得现金流。同时，城市更新涉及到更多内容，除了工业类的更新、商业类的更新，还有大量居住类的更新，居住类的更新也要求城市治理方式的创新，就是2015年中央城市工作会议提出来的，是政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力，这就是社会治理。

以南京的小西湖为例（见图1、图2），对比未改造之前的状态，更新之后的小西湖地区街貌发生了翻天覆地的变化。该地的城市更新主要做了以下几步：第一是保护，保护了整个小西湖地区街巷网络、院落肌理、物质要素三个层类，原来整个社区的街道、建筑格局完全没有变化;第二是做了提升，最重要的是基础设施的提升，同时消除了各种各样的安全隐患;第三是丰富了这片居住区的业态，将原来的院子不进行拆除改建成了共享院，自己家的院子可以打开，外面的居民可以共享，实现了原居民和新业态和谐共生。改造完的院子都是开放的，游客可以进去参观，和居民进行交流，还增加了商业公共设施的服务，有书店、餐馆、咖啡厅、游乐设施，这里原来都是居住区，但是增加了商业的内容，丰富了各种业态，除了居住之外有商业、消费，增加了人们生活的必需品，弥补了一些短板。同时，它保留了原居民，通过各种方式，比如通过屋顶加建、增加夹层以及平移安置房等各种方式，增加了居民居住空间，改善了居住环境，留下了原居民，原居民和原建筑共生，这里的历史文化才得到传承。

小西湖地區之所以能够更新成功，不仅仅是资金的投入和建筑技术上的支持，更重要的是一个社区治理成功的标杆。在整个更新过程中搭建了五方平台，有政府部门、街道和社区居委会、相邻产权人和居民代表、微更新申请人以及相关技术专家的平台。这个平台从开始更新、规划、设计以及租赁、产权的调整、签租约，以及到最后实施更新完成，包括补短板、拆哪个地方、留哪个地方、哪些建筑可以住人、哪些建筑可以变性等，体现了社区组织管理的过程，形成了一个共建共融的态势，所有过程是社区治理的过程。

所以居住类的更新不简单是物质更新，缺失的也不仅仅是金融的支持，更重要的它是社区治理的创新，包括以下几个方面：

第一，建立融合共治的理念，调动政府、社会、市民三大主体的积极性，历史文化传承、时代特征风貌、补齐功能短板三方功能，法治、德治和自治三者融合，实现经济、社会、环境三目标多元统一;第二，构建社会参与机制，实施城市精细化管理，处理各方复杂的利益关系，充分尊重市民对城市发展的知情权、参与权和监督权;第三，实施科学组织动员，政府从管理者变成引导者、服务者、公共利益的维护者，鼓励企业和市民通过各种方式来参与城市更新全过程，设立社区更新的申请机制，不是政府一定要改，而是社区要积极参与，真正实现城市更新的共治共管、共建共享、共商共赢;第四，创新有效的运营管理，形成依法治理的环境，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障五位一体，形成多主体协调;第五，法治化、现代化的治理格局。

城市更新非常复杂，绝不仅仅是钱的问题，也绝不仅仅是规划能不能调整的问题，更多的是社区支持、全民参与，共同推动自己的家园能够更好发展，实现美好生活的过程。