共同富裕目标下的住房制度与住房政策发展

刘洪玉

1 引言

国家在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中，提出了分步实现共同富裕的目标。2021年5月，中央发布了《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》。8月17日，中央财经委员会第十次会议重点研究了扎实促进共同富裕问题。10月16日《求是》杂志以《扎实推动共同富裕》为题，发表了习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上的部分讲话，系统阐述了共同富裕的内涵、目标要求、实现共同富裕的战略部署，以及促进共同富裕过程中，应遵循的原则、思路和重点工作等内容。其中，很多内容和住房密切关联，尤其是跟住房制度建设密切相关。

比如在“促进基本公共服务均等化”部分，大篇幅直接提及住房问题，阐明了住房制度的长期政策取向和中短期工作重点;在“加强对高收入的规范和调节”部分，提出要完善个人所得税制度，规范资本性所得管理，积极稳妥推进房地产税立法和改革、做好试点工作;在“提高发展的平衡性、协调性、包容性”部分，要求“推动金融、房地产同实体经济协调发展”。有关促进共同富裕的“鼓励勤劳创新致富”“坚持基本经济制度”“尽力而为量力而行”“坚持循序渐进”等四个方面的原则，也对住房制度尤其是可持续有韧性的住房保障体系建设具有重要指导意义。

下面我就从住房与共同富裕、住房制度与共同富裕、国际住房政策的新进展以及共同富裕目标下的住房政策发展方向，谈谈自己的学习体会。

2 住房对共同富裕目标的影响

住房和共同富裕有什么样的关系。西南财大2017年中国家庭金融调查数据显示，我国城镇家庭住房拥有率为 90.2%、住房自有率为 80.8%。2019年央行中国城镇居民家庭资产负债情况调查数据显示，我国城镇居民家庭的实物资产中的74.2%为住房资产，居民住房资产占家庭总资产的比重为59.1%。也有学者研究中国住房空间基尼系数和住房财富基尼系数（Tan et al.， 2016），显示住房财富差异大于住房空间差异，且随着时间的变化这些差异都存在着逐步扩大的趋势。

在住房财富相关的研究中，國内外学者发现住房财富不平等是普遍存在的问题。涉及到各个社会群体之间，买房者和租房者之间，不同的种族（美国等存在种族差异），不同年龄分组，不同市场阶段（比如房价上涨或下跌）。比如英国学者发现，住房财富在各个社会经济群体之间的分配不平等，并且会随着房屋继承权而传递下去（DCLG，2010;Pryce，2012）;买房者和租房者之间的住房财富差距可能会越来越大（Levin et al.，2011）。美国学者发现，黑人和拉美裔与白人相比还是存在着实质性的、显著的住房财富差距（Krivo et al.，2004）。也有不少学者研究发现，房价上涨可能会加剧住房财富的不平等。可以想象，因为大家占有住房的不一样，比如有人租房、有人买房，再加上占有面积和区位的差异，所以房价在上涨过程当中带来的财富效果是完全不一样的。

另外，学者们发现住房状况在某种程度上代表了居民的社会地位和社会阶层，不同的住房拥有状况可能和家庭的幸福感相关，甚至发现在父代和子代传承过程当中，比如父代有没有住房，有多少住房，对子代未来的发展，包括受到的教育、获取高质量就业机会，甚至是婚恋，都会有很大的影响。所以住房在未来的共同富裕里面肯定会扮演非常重要的角色。

这是欧洲主要国家住房资产占家庭总资产的比重图（见图1）。通过图1会发现，刚才说我们中国大约是60%，大家觉得中国的这个比例已经很高了。实际上这个比例在国际上差异也是很大的，德国就比较低，大约是55%，因为德国家庭租住占比很高。但是像西班牙的比重就比我们还要高很多，目前是70%，在2008年前后曾经接近80%，原因是西班牙的住房自有自住比例非常高。

最近美国学者写了一篇文章，题目是“住房成本住宅撕裂我们的社会”。文中介绍了美国不同种族家庭自有住房的比例，白人70.5%，黑人42.6%。不同种族的财富不同，平均财富白人67.9万美元，黑人9.5万美元，差距非常大。住房财富在不同年龄居民之间差异也很大，老年人拥有住房的比重最高，青年人最低，青年人租房的人就会比较多。此外，住房自有自住比例在不同时期也会有一些变化，这跟住房政策和市场等因素有关。

还有研究把美国的自有住房家庭和租住住房家庭的家庭财富、住房成本和住房负担情况等进行了比较（见表1）。可见自住家庭在家庭财富、住房负担等方面，要明显优于租房家庭。

还有学者研究了租住家庭和自住家庭之间的财富不平等问题。发现财富不平等主要发生在自住和租住家庭之间，租住家庭内部的不平等程度明显高于自住家庭内部的不平等程度，自住比例的增加会改善财富不平等程度。所以西方许多国家的住房政策，在确保有房住的同时，还鼓励住房所有权，鼓励家庭通过努力拥有住房，这不论对国家还是对家庭都是有益的。

从上面的介绍中可以看出，实际住房的数量、质量、结构、分布，跟家庭的财富密切相关，住房财富的代际传递对子代的发展质量也有很大的影响。

3 住房制度与共同富裕

住房制度如何通过影响住房配置，既能防范住房领域的锁定效应和福利陷阱，也能提高住房公平性，促进共同富裕目标的实现。

国际上不太说住房制度，一般说住房政策。我们过去讲住房制度改革，主要是对住房建设、分配、使用和管理的方式进行改革。所以我们可以把住房制度理解为是关于住房供给、消费、配置和使用管理的相关制度安排。其中：（1）住房供给是政府为主提供基本保障、市场为主满足多层次的住房需求，是多主体供给、多渠道保障。（2）住房消费是租购并举、梯级消费。（3）住房配置是“房住不炒”定位及在该定位下形成的促进市场稳定的长效机制。保持市场稳定很重要，因为房价持续过快上涨，不光会带来各种风险，对“住有所居”的住房政策目标实现也有负面影响。（4）住房使用期间的运维管理也是住房制度的重要组成部分，过去我们重视不够，目前正在加强物业服务监管。

住房政策与住房制度是什么关系呢？我自己感觉，住房政策更像是住房制度的具体化，是政府干预住房市场的手段和形式，是对住房供应、住房可获得性和住房标准产生直接或间接影响的政府行为。我们现在有政策工具，有相应的政策措施，长效机制里面基本上都是如何有效使用这些政策工具来提高市场效率、促进市场稳定。

另外，住房政策越来越多的有走向综合的趋势，因为涉及到的领域非常多。比如长效机制中就涉及到金融、土地、财税、市场规制等部门，这些方面与住房相关的政策，都是我们广义的住房政策的内容。要想实现好住房政策的目标，需要这些领域或部门共同工作，综合性是住房政策的一个重要特点。

很显然，住房制度通过政策的实施会影响到家庭财富的积累和分配，跟共同富裕就挂起钩来了。一个好的住房政策应该可以提高财富和收入的公平性，可以减少不平等，可以促进社会的包容性和社会的流动性，提高劳动力和资本配置的效率，增强宏观经济的韧性。

举一个例子，比如为什么要促进人口流动性。因为人口流动性影响劳动力的优化配置，住房在这个过程当中可以发挥什么作用呢？比如降低了住房交易的成本，就可以促进人的流动，就可以减少人们流动的障碍。

比如对租赁市场的干预，西方很多国家学者都在做这个研究。虽然租金管制非常有利于稳定市场租金，但是由于租金不涨，住在这里面的人觉得挺好，所以他有了流动机会或需要流动时也不愿意流动，因为一流动既有的租金优惠就失去了，所以租金管制这时候就会减少租户的流动。包括保障性住房的保障方式，比如我们过去说补人头、补砖头这个争论。补人头是对着人补贴，人走到哪儿补到哪儿。补砖头就会带来锁定效应，就是这个房子是有补贴的，离开这个房子就会失去补贴。如果流动到别的地方可能就失去这个补贴，人就可能不愿意流动了。不愿意動，人力资源作为一个主要的生产要素就没有了流动性，没有了优化配置。

再比如当住房被高度金融化的时候，作为消费品的属性就会淡化，会更进一步加剧不平等，带来一系列公平问题。过去很多人对90 / 70政策存在很多误解，实际上从公平角度来说它增进了机会公平，因为增加了更多住房的机会。住房供应紧张的城市，采用排队摇号的方式确定购房人，排队摇号规则就有关过程公平，比如开发商希望钱多的排在前面，但从住房的功能定位出发，应该将无房家庭、多子女无房家庭排在前面，甚至可以增大其中签的概率，以体现过程公平无歧视。

允许甚至鼓励家庭将共有产权住房买下剩余份额。政策性租赁住房家庭获得把这个房子买下来的机会，将有助于促进住房的结果公平、住房财富公平。另外对特定的人群的关注，也是一个公平的问题。最近北京对未成年子女数量较多的公租房轮候家庭，可以免去轮候和摇号，直接发放选房通知单组织选房，就在社会上产生了非常好的影响。这体现了我们住房政策越来越精准化、人性化，越来越有温度和伦理价值导向。

4 国际住房政策的进展

首先是住房政策的目标。国际上各国住房政策目标基本上围绕着我刚才提到的那些问题，因为住房数量问题普遍解决了，住房质量也在不断提升，现在最核心的问题是怎么去提高住房的公平性、可负担性、可持续性等。这里面就列了一些国际上很多主要国家的住房政策目标，比如他们关注社区，关注可负担的住房，尤其是关注可负担的租赁住房。总体上来说，住房政策的目标一是公平住房机会，二是提升住房市场效率，具体的目标各国依住房问题的特点有些差异。这些目标的设立都和联合国2015年发布的“2030年可持续发展议程”的目标有关联，因为当时也是集中了各国城市与住房政策学者的智慧，大家能超越政治制度、发展理念、发展阶段等差异形成共识是非常不容易的。所以习近平总书记每次参加联合国相关会议的时候，都非常重视这个事情，2020年11月参加相关会议的时候，还以“打造包容性、可持续、有韧性的未来”为题，重点阐述了对可持续发展问题的看法。

2016年“人居III大会”提出来的城市愿景、全球住房目标、住房政策等，都与“2030年可持续发展议程”一脉相承。

住房政策的另外一个新进展，就是越来越关注住房政策执行情况的评价，将包容性、效率、可持续等要求都细分为具体的指标，进行定量的评价。日本每年都会对其“住生活基本计划”执行情况进行评价。所以我们国家的住房政策和住房规划，也要越来越标准化、规范化、指标体系化。大家用共同的语言说同样的事情（比如保障性住房类型的统一等），才可以评价和横向比较。

5 共同富裕目标下的住房政策发展方向

总的来说，到本世纪中叶，我们要基本实现共同富裕，这是我国全面建成小康社会后另一个重要的里程碑和发展目标。由于住房在人民生活中的特殊地位，其数量、质量、相关服务和占有与配置状况，在很大程度上影响着共同富裕目标的实现。所以我们从现在开始就要在住房制度的设计和住房政策实施过程当中，充分体现共同富裕的目标和原则要求;关注新市民、青年人，还包括老年人等特定人群的住房需求;增加可负担的住房，尤其是可负担的租赁住房的供应;不断提升住房政策的包容性、公平性、效率和可持续性;以社区和住房作为一个平台，来不断提升人们的生活质量和幸福感，早日实现“住有所居、住有宜居”的政策目标。