论党内法规的基本内涵

周叶中，邵 帅

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

近年来，尽管党内法规理论研究不断“升温”，但在“什么是党内法规”“如何认识党内法规”等一些基础性、前提性问题，理论界尚缺乏深入细致的全景式阐述。在一定程度上可以说，这已成为阻碍党内法规理论研究、学科独立发展和依规治党实践推进的“瓶颈”性因素。鉴于概念是人们认识事物及其本质的思维形式，因而本文以“党内法规”概念为切入点，通过逐个剖析“党”“内”“法”“规”四字的丰富理论意涵，对应从特殊制定主体、自治功能定位、法治规范面向、规章制度形态四个方面，深入阐述党内法规的基本内涵及其相关问题，以系统勾勒党内法规的理论认知图景。

一、党内法规之“党”：党内法规的特殊制定主体

党内法规之“党”指政党，准确地说特指中国共产党。这从制定主体维度把党内法规同其他制度类型予以区别，表明党内法规是中国共产党统一意志的规范形态。

(一)“党”字表明党内法规属于政党规范

党内法规之“党”字首先是指政党，说明党内法规在制度类型上属于政党规范。但此处政党规范是基于制定主体视角而非制度内容视角的一种狭义理解，不包括国家立法机关针对政党活动所制定的法律规范。“党”字从制定主体角度把党内法规与国家法律规范、宗教规范、行业规范、社会组织规范等制度类型予以明确区分。一般而言，制度源自对实践中反复进行形成的行为习惯和经验的理性固化，遵循“规则治理”的普遍性规律和要求。然而，由于制定主体及其行为意志的不同，不同制度在规范内容、制度逻辑、价值取向、功能定位等方面表现出明显差异。由于政党是以“维护政权或夺取政权”为主要目标和职能的政治组织，[1]301因而政党制定的党内法规具有鲜明的政治属性。在这个意义上，党内法规之“党”字表明其在制度谱系中的政党规范定位。

把党内法规界定为政党规范，有助于在党内法规与其他政党规范之间建立起联系。党内法规由中国共产党制定，尽管带有中国共产党独特鲜明的政治品性，但并不能因此否认党内法规与其他政党规范之间的内在联系，“拒绝从政党一般的角度去认识和研究规律，无异于放弃了超越别人的机会”[2]3。因此，从政党的普遍性角度来看，党内法规显然具有政党规范的基础性特征。例如，以实现政党的纲领目标为制度价值，始终服务于党的建设；制度逻辑和特征必须与政党特定的组织原则、工作方式和行动要求相适应；在内容上全面反映和维护政党的基本理论、基本路线、基本方略和自身建设要求，为政党良好发展提供有力的制度支撑。可以说，从政党规范角度能够发现或寻找党内法规制度建设背后更加普遍、科学和稳定的经验和规律。

(二)“党”字是指中国共产党

党内法规之“党”字是指中国共产党。历史地看，“党内法规”这一特定概念由中国共产党创造性地提出，专门指称中国共产党制定并不断发展完善的制度形式。党内法规虽然有一般政党规范之共性，但较其他政党尤其是西方政党制定的规范而言，也具有显著差异。例如，中国共产党以“纪律严明”为党建特色和优势，“加强纪律性，革命无不胜”[3]194；而西方政党制定的政党规范普遍存在着制定动力不足、规范空间有限、执行效果不彰等问题，甚至与一般社会组织的自治规范相似。在共性与特性之间，马克思主义向来否认有脱离个别的一般、脱离特殊的普遍，因为将一事物与其他事物区别开来的并非普遍性和一般性，而是个别性和特殊性。[4]89故而，在认识党内法规过程中，任何离开中国共产党特定政治实践和党建逻辑而进行宽泛地研究探讨，甚至不顾具体党情、国情地借鉴植入其他政党规范模式，(1)例如一些学者从借鉴其他国家政党法治模式角度提出“构建我国的政党法”“由国家专门机构对党内法规进行违宪审查”等观点。不仅在理论上是错误的，在实践中亦是有害的。故而“党”字意味着党内法规仅指中国共产党之党内法规，而不包括我国各参政党以及其他国家政党之规范。

为充分把握党内法规之“党”字意涵，有必要从组织层面深刻理解中国共产党的特殊性。过去很长一段时间，国内外学者对于政党的认识主要依赖于西方政党理论。例如认为政党属于利益集团性质的组织概念，是特定利益群体表达利益诉求、参与民主政治的组织产物；在西方多党竞选体制架构下，政党主要是在既成国家制度和政治秩序框架下围绕组织选举和议会内党团竞争而开展活动等等。从政党比较层面来说，中国共产党虽属于“政党”概念范畴，但在利益代表、政治纲领、组织体系、纪律要求、自我革命品格等方面与西方政党完全不一样，[5]146-147即便是同以马克思主义为指导的其他国家无产阶级政党相比，在具体政党实践方面亦有很大差异。

进一步说，中国共产党诞生于中华民族危难存亡之际，是马克思主义科学理论同中国革命实际需要相结合的产物。中国共产党作为马克思主义政党，“马克思主义政党不是因利益而结成的政党，而是以共同理想信念而组织起来的政党”[6]86。面对传统中国“一盘散沙”式的分散状态，当时在政权体制外的中国共产党自觉肩负起整合社会力量和重建国家秩序的使命任务，“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”，探索出一条由政党主导的革命斗争和国家现代化道路。实践证明，在成立新中国和进行社会主义现代化建设过程中，不断夺取事业胜利的根本保证即始终坚持中国共产党领导，坚持“以党的自我革命来推动党领导人民进行的伟大社会革命”[6]170。对中国共产党而言，其初心和使命并没有因获得全面领导和长期执政的政治地位而有过丝毫变动、懈怠，反而在面对日益错综复杂的领导和执政环境中，中国共产党反复强调要顺应时代潮流变化，甚至从自我“革命”的高度认识和推动党组织的适应性变革。中国共产党“除了人民利益之外没有自己的特殊利益，党的一切工作都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”。[6]145这是中国共产党与其他政党的根本不同。由此方能保证中国共产党自始至终从国家和人民需要的立场出发，以彻底的革命气魄和力度加强党的建设，始终保持先进性和纯洁性，成为中国人民和中华民族的主心骨。概言之，从历史和国家建设角度，中国共产党的内在品质和外在特点，决定了中国共产党与其他一般性政党特别是西方政党有着本质区别。

(三)“党”字说明党内法规是中国共产党统一意志的表现形态

党内法规之“党”字意味着“党内法规姓党”。这在方法论层面要求理解党内法规的本质，需要结合中国共产党的内在规定性。犹如法律总是体现特定统治阶级的意志，党内法规实质是中国共产党统一意志的表现。从历史角度来看，中国共产党对制度建设的认识经历了循序渐进、不断深入的发展过程，然而党内法规在加强党的建设实践中却从未缺席。早在中国共产党建立初期，党内法规就已客观存在，党的六届六中全会后，党内法规在“党内法规”“党规”“党规党法”“党的法规”等共存概念下[7]28，逐渐成为一项经常性的党建工作。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(以下简称《党内法规制定暂行条例》)出台后，党内法规进入专业化、规范化、程序化建设轨道。长期以来，党内法规作为中国共产党推进党建工作的重要方式，其形成、发展和衍变始终体现和落实中国共产党在不同历史时期的意志和需要。中国共产党把对各项工作的纲领目标、形势研判、经验总结、组织要求、工作部署等，全面反映在党内法规之中，推动党内法规与时俱进、发展完善。与此同时，以党内法规为制度基础的依规治党实践，通过严明纪律和规矩，确保令行禁止、全党行动一致，客观上对党的建设和事业发展产生了非常重要的保障作用。

可以说，在以党建为中心的价值导向下，党内法规历经百年管党治党实践，已深深嵌入中国共产党独特的政党属性、政治品格和党建逻辑，塑造出区别于其他制度规范的鲜明特点。例如，基于中国共产党的领导党、执政党地位，以及目前9500多万党员、480多万基层党组织[8]的庞大组织规模，党内法规制度建设已关系全局、影响深远，在治理体系和治理能力方面有着更高的现代化标准；为灵活适应党内斗争形势的需要，党内法规在表述方式上仍有诸如“重大”“恶劣”“不到位”“团团伙伙”等概念话语；党内法规以彻底的自我革命精神为基准，不仅着眼于高标准的党员行为规范，而且对党员的思想道德亦做出一定调整，形成“党规党纪严于国家法律”的鲜明特征，等等。作为中国共产党统一意志的体现，党内法规在为党的建设提供制度供给的进程中，完成了自身鲜明独立的品格塑造和形态升级。

二、党内法规之“内”：党内法规的自治功能定位

一般认为，党内法规之“内”字意味着党内法规只能用以调整党内关系，通常不涉足党外。[9]136甚至有学者认为，“党的法规”比“党内法规”更为合适。[10]111但是，“党内法规”作为约定俗成的概念，它的历史面向“对试图提供替代概念的理论则施加了限制”。[11]25实际上，党内法规之“内”字，是一种政党自治的功能性表达，表明党内法规是中国共产党管党治党强党的自治规范。

(一)“内”字立足于党内法规功能定位的制定主体视角

“党内法规”概念含义的调整变化，反映了中国共产党人对党内法规现象及其本质认识不断深入的过程。在2019年《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《党内法规制定条例》)修订之前，党内法规的功能定位一直表述为“规范党组织的工作、活动和党员的行为”(2)参见《党内法规制定暂行条例》第二条、《党内法规制定条例》(2012年印发)第二条。。“党组织和党员”可谓划定了党内法规适用对象的范围。在这种适用对象视角下，很多学者把“党组织和党员”与党内法规的“内”字相联系，进而认为党内法规只针对“党组织和党员”,因而只是内部适用，而不能对非党组织、党外人士进行规范调整。显然，这种适用对象视角本身存在一定瑕疵，将其与党内法规之“内”字结合起来理解，更是偏离了党内法规制度建设的客观事实。实践中，党内法规除作用于党组织和党员外，在意识形态、干部管理、宣传思想、国家安全等特定领域，也要对非党组织和党外人士进行不同程度的规范调整。这是中国共产党行使领导权和执政权的重要体现。习近平总书记明确指出：“我们党是最高政治领导力量，党是领导一切的，总揽全局、协调各方，这就决定党内法规制度建设必然要涵盖党的领导和党的建设各个方面。”[12]11因此，若基于适用对象视角将党内法规的“内”字理解为内部适用，不仅会导致人们质疑和消解党的领导法规制度建设的正当性基础，不利于党领导核心作用的发挥，同时会产生党内法规“溢出效应”的争议，从而损害党内法规应有的制度权威和制度优势。

2019年9月，新修订的《党内法规制定条例》对党内法规的定义作出修正，将“规范党组织的工作、活动和党员的行为”修改为“规范党的领导和党的建设活动”。与“党组织和党员”这一适用对象表述不同，“党的领导和党的建设活动”从党建整体工作层面，反映了党内法规两种不同的调整领域。而且由于二者统一于“中国共产党”这一制定主体本身，说明党内法规是中国共产党用于解决自身问题的制度方式。由此而言，修正后的“党内法规”定义，已经完成了从适用对象到中国共产党这一制定主体的视角转换，更加准确地回应了中国共产党领导和建设实践。此外，我国法律在一定程度上亦对中国共产党的活动做出相应规定。例如我国宪法规定，各政党“都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”，“都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”等。其中的“各政党”“任何组织”就包括了中国共产党。从这个意义上说，中国共产党既接受国家法律的外部规范，同时也接受党内法规的内部规范。而后者正是“内”字的制定主体视角之意义体现。

(二)“内”字限定了党内法规从严管党治党的制度语境

党内法规之“内”字并不意味着还存在与之相对应的“党外法规”，[7]35而是指中国共产党基于党的自身建设需要，限定党内法规于从严管党治党的制度语境。中国共产党作为马克思主义政党，在管党治党方面表现出超凡的自觉性和严格性。早在建党之初，中国共产党人便已深刻认识到从严管党治党的重要性，“凡一个革命的党，若是缺少严密的集权的有纪律的组织与训练，那就只有革命的愿望便不能够有力量去做革命的运动”。[13]162毛泽东同志1938年10月在党的六届六中全会提出，“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。[14]528需要注意的是，毛泽东同志在此是将“党内法规”概念置于“党的纪律”范畴之下。结合中国共产党从严管党治党传统来看，与其认为“党内法规”是一个不同于“党规”“党法”“党纪”等的新概念，倒不如认为“党内法规”与“党规”“党法”“党纪”等概念一脉相承。其提出在当时更多地具有形式上的意义，即借助“党内法规”这一新的概念，表明我们党从严管党治党进入一个更加注重制度建设、更加依赖党内法规、更加强调制度执行的历史新阶段，进而宣誓我们党坚持推进从严管党治党的信念和决心。(3)有学者指出，毛泽东在党的六届六中全会口头报告中最初使用的是“党规”和“党的法纪”概念，并把党规纳入党的法纪之中。新中国成立以后，毛泽东亲自主持编辑《毛泽东选集》第一版时将“党规”概念修改为“党内法规”概念。参见李斌雄.扎紧制度的笼子：中国共产党党内法规制度的重大发展研究[M].武汉：武汉出版社,2017：7.因此，与“党内法规”概念的提出不同，从严管党治党实践的制度需要，天然地催生出党内法规制度建设的动力，“党内法规作为中国共产党管党治党的制度实践，自中国共产党诞生之时即已存在”[15]13。例如《中国共产党第一个纲领》作为第一部具有党章性质的党内法规，即在明确党的纲领目标、维护党的团结统一、规范党的组织和行为等方面发挥了重要作用。

长期以来，严明纪律和规矩是中国共产党从严管党治党的传统和优势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在新的历史条件下提出“全面从严治党”新战略。“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治”[6]155，这是对过去从严管党治党政治传统的时代传承和转型升级。中国共产党加强党内法规制度建设的具体内容和实践特点，尽管会根据不同历史时期党的使命任务、斗争环境、政治实践等不同而不断调整，但在从严管党治党的制度语境下，始终围绕“党的领导”和“党的建设”两条主线进行，体现了中国共产党“改造客观世界”和“改造主观世界”的有机统一。

进一步说，一方面，通过党内法规规范党的领导和执政活动，全面提高党的执政能力和领导水平。具体说来：一是确立党的领导地位，保障党的领导活动有序开展。例如1929年12月，为纠正党内单纯军事观点，中国共产党明确提出要“编制红军法规，明白地规定红军的任务，军事工作系统和政治工作系统的关系，红军和人民群众的关系，士兵会的权能及其和军事政治机关的关系”。[16]88二是规范党领导和执政的权力运行，保证权为民所用。从权力角度来说，无论是革命战争年代的领导权，还是新中国成立以后的领导权和执政权，中国共产党都具有强大的权能。为克服人治的恣意，避免“脱离群众，犯大错误”[17]270，确保权为民所用，必须依靠党内法规划定党领导和执政行为的“边界”和“禁区”，规范权力运行全过程，推进党的领导制度化、程序化、法治化。三是总结运用党的领导经验，增强党领导工作的针对性、有效性。制度源于经验，党内法规正是通过不断反思和改进党的领导活动，进而为党的坚强领导提供更加理性、更加科学、更加高效的制度方案。

另一方面，通过党内法规规范党的自身建设工作，保证党的先进性和纯洁性。始终保持先进性和纯洁性是马克思主义政党的内在要求，是中国共产党居于领导核心地位的正当性基础。加强党的先进性和纯洁性建设除了思想建党、理论强党以外，还必须注重制度治党、依规治党。具体说来：一是体现党的自身建设要求，彰显马克思主义政党的政治本色。“一个新的纲领毕竟总是一面公开树立起来的旗帜”。[18]325党内法规制度建设按照民主集中制原则对党的纲领的价值、原则、要求等内容具体化，公开从严管党治党各项要求，这是党自我约束的政治宣言，是外界判别政党属性、评价政党优劣、监督政党活动的客观依据。二是建立健全党的建设各领域的制度规范，为开展党的自身建设提供基本遵循。党的建设领域事项综合复杂，涉及党的政治、组织、思想、作风、纪律等。党内法规通过梳理和呈现党自身建设过程中已形成的有效经验和成熟做法，把党的建设各方面工作转化为立规、执规、督规、守规的依规治党过程，进而推动党的自身建设规范化、科学化、长效化。三是奠定党的建设制度基础，涵养党的初心使命。中国共产党作为具有崇高理想、肩负历史使命、全心全意为人民服务的马克思主义政党，面对形形色色的社会思潮，如何确保全党统一思想、行动一致，不断为践行党的初心使命而奋斗，是关乎党的前途命运的根本性课题。党内法规在内容上集中记载了党的初心使命，规定了“不忘初心、牢记使命”的长效化实施方案，并在实践中通过严格执纪、监督和问责，保证党的初心使命的贯彻实现。

(三)“内”字表达了党内法规的自治功能定位

中国共产党从严管党治党实际上属于政党“自治”的理论范畴。政党“自治”本义是指政党依靠自身力量解决自身存在的各种问题。需要注意的是，中国共产党语境下的“自治”概念，提炼形成于从严管党治党实践。尽管其与西方社会自治理论下的政党“自治”概念有着相同表述，但在实质内涵上二者完全不同。西方政党的“自治”概念形成于国家——社会二分下的市民社会基础，强调党员拥有自我决定权，这是一项用以防卫抵抗国家权力的固有权利。[19]15与西方政党“自治”概念的“权利”属性不同，中国共产党的“自治”概念侧重“权力”属性，即中国共产党作为政治组织实体，对党的领导和党的建设活动进行约束和治理的权力现象。进一步说，中国共产党的自治权根源于党的领导权，建立在全体党员和全体中国人民对中国共产党领导地位的认同基础之上，深刻契合了中国共产党严于律己、高度自觉的自我革命品格。正是权力属性的“自治”，保证了中国共产党不仅管党治党，更有能力管好党、治好党，增强党的组织性、纪律性，把党建设得更加坚强有力。因此，中国共产党强调和使用“自治”概念，是回归政党“自治”概念之本义，具有充分的理论依据。相反，西方政党“自治”只是西方特定政治体制架构下一种政党自我治理类型和代表性话语，不能使其标签化而具有普遍意义。

基于党内法规服务并发展于中国共产党的自治实践，而“内”字秉持从严管党治党的价值原则，因此其表达的是党内法规作为政党自治规范的功能定位。对于党内法规的自治功能，目前面临的理论难题是如何合理阐释党内法规实践中的各种“溢出效应”现象。这不仅需要遵循现代民主政治的一般性原理，还要遵循中国共产党加强党内法规制度建设、推进政党自治、建设国家政权的基本事实和实践经验。

在党的自身建设领域，中国共产党基于提高制度输出效率、减少立法成本、避免立法冲突等目的，[20]190有时会以党政联合发文(4)长期以来，理论界对于党政联合发文现象褒贬不一。但是从实践来看，党政联合发文显然已经获得制度层面的价值肯认。例如《党政机关公文处理工作条例》本身作为党政联合制定的党内法规，对党政联合发文做出规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。”新修订的《党内法规制定条例》第13条进一步对党政联合发文作出确认：“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。”方式直接作出规定。例如中共中央和国务院联合印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》等等。此外，为防范和避免有损党员先锋模范形象、败坏先进性和纯洁性等问题发生，中国共产党在对党员严格要求的同时，还会通过领导干部等“关键少数”把党的严格要求予以间接传导。但有学者以《中共中央纪委关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定(试行)》为例，说明党内法规对领导干部的相关人士具有“溢出”的效力作用。[21]167然而，笔者认为这是对该类规定的误读。尽管该规定主要针对领导干部配偶、子女做出的限制性要求，但从行为后果看，该规定的强制效力始终只限定于领导干部本人，即“给予组织处理”或“以违纪论处”，至于配偶、子女则只有“退出”的倡议效果。因此，该类党内法规表面看是对相关人士的约束，但实质上并不存在党内法规直接效力的“溢出”。

另外，在涉及党的领导和执政领域，中国共产党制定的党内法规往往对非党组织和党外人士直接或间接做出规定。具体来说，不同于西方政党在既有政权体制下依据法律规定进行制度建设，党内法规在中国共产党取得执政地位前便已在为党领导革命斗争提供基本依据。那时由于没有法律(5)此处“法律”仅指中国共产党领导下的国家政权所制定的法律。这一“溢出”参照系，党内法规即便在规范调整党的领导活动时，不可避免地涉及军队、工会、妇联、共青团、统一战线以及人民群众等，但依然属于中国共产党加强党的领导的自治规范。当中国共产党领导成立新中国并全面执政后，国家法律正式产生。在当时的大背景下，党内法规与国家法律在规定国家与社会生活方面出现一定程度的分工趋势。“党政有联系也有区别。党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻。党不能向群众发命令。”[22]175尽管党政区分在后来的特定历史时期曾有过调整，但由于两者间毕竟属于不同领域，因而总体上延续至今。从历史角度看，我国党政区分的动力并非来自国家政权和国家法律的外部强制，而是来自中国共产党高度自觉的自我约束。这在制度层面要求党内法规在规范党的领导和执政活动范围和方式上保持必要的界限，以给国家法律相应的制度空间。易言之，目前党内法规涉及党的领导和执政领域的调整事项及其作用方式，都是党的领导在自我规范后的自治内容。

三、党内法规之“法”：党内法规的法治规范面向

目前理论界普遍认为，党内法规是一种区别于国家法律的特殊“法”现象。在全面依法治国背景下，党内法规的法治意义理应得到充分关注。党内法规之“法”字从中国特色社会主义法治体系层面，深刻指明党内法规的法治规范面向。

(一)“法”字体现党内法规的现代法治精神

法治作为现代政治文明的重要成果，贯穿于中国共产党治国理政和管党治党实践。党的十八大明确提出，法治是治国理政的基本方式。这意味着中国共产党对法治的认识已上升到一个历史新高度。习近平总书记指出：“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重。”[23]112法治并非我国本土性经验的产物，中国共产党开启法治建设经历了从人治到法制再到法治的艰辛探索过程。目前理论界尽管对“法治是什么”有很多不同的具体标准，但在总体上法治较人治而言强调“权在法下”，用制度理性规避人在行使权力时的恣意；相较于法制而言，追求规则治理的形式与实质相统一，更多地蕴含尊重人权、权利保障、权力制约、正当程序、制度权威等现代民主政治精神和价值。可以说，法治是超越人治与法制、最能体现现代文明的治理方式。作为先进性政党、学习型政党，保持开放学习和与时俱进是中国共产党的鲜明特点。这同样体现在治国理政和管党治党过程中，党对法治思维和法治方式的学习与借鉴。尤其是“文化大革命”的深刻教训，促使中国共产党人不得不深刻反思现代国家治理的规律和经验，加快中国特色社会主义法治建设进程。从提出“依法治国”基本方略到提出“依法执政”基本方式，从构建“中国特色社会主义法律体系”到提出构建“中国特色社会主义法治体系”，尤其自党的十八大以来，中国特色社会主义法治建设已进入一个依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，依法治国和依规治党有机统一的全面依法治国新时代。

立足全面依法治国新时代，以习近平同志为核心的党中央更加深刻认识到制度建设对于全面从严治党的重大意义，将加强党内法规制度建设看作“全面从严治党的长远之策、根本之策”，明确提出“形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”[24]。在此过程中，与过去明显不同的是，中国共产党人更加注重把法治思维和法治方式与管党治党具体工作相结合，赋予党内法规更加浓厚的法治底蕴。例如，在党章和《中国共产党政法工作条例》等党内法规中，明确规定坚持“以人民为中心”，记载和维护党的初心和使命；在党内法规制度设计中，充分贯彻“有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究”理念，全方位扎紧党内法规制度笼子，通过制度实现治党管权治吏之目的；更加注重管党治党强党的程序正义，提高程序性法规的制度占比，明确要求“实体性、程序性、保障性法规制度相配套”[25]；在《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规中，规定党员各项权利及其保障；在党内法规实施中，注重捍卫党内法规制度权威，“领导干部不论职务多高、资历多深、贡献多大，都要严格按法规制度办事，坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外”[26]111。由此可见，起始于革命战争时期的党内法规，尽管还留存着一定程度的纪律主义色彩，但在全面依法治国背景下，正从纪律规范向法治规范发生根本性升级转型，从而越来越多地体现了现代法治精神与价值。

(二)“法”字指明党内法规的法治规范面向

2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系。这标志着中国特色社会主义法治规范类型除国家法律外，还包括党内法规。从理论上讲，法治主要是指法律之治，但这并不意味着法治的规范类型只有法律一种。在法治最为经典的定义中，亚里士多德认为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[27]199从该定义可以看出，亚里士多德是基于“法律”这一规范类型角度来认识法治的意义。进一步说，法治的实质意义就是规则之治，包括“制订良好”和“普遍服从”两方面内容。尽管亚里士多德用“法律”来指代法治的规范类型，但由此并不能引申出法治的规范类型具有唯一性和排他性。自亚里士多德以来，西方国家的学者们进一步探讨和丰富了“法治”的实质内涵，例如戴雪“法治三原则”、富勒“法治八原则”、拉兹“法治八原则”等等，他们都把法治的规范类型直接默认为与国家政权相联系的“法律”。当然，特定的理论认知源于特定的生活实践。在西方特定政治制度架构下并不存在类似中国共产党党内法规这一特殊规范类型，党内法规“几乎从未被西方国家直接纳入法治的领域，而是被单纯看作为某一组织内部的规范，往往是法治影响党治，国法约束政党行为，政党制度受制于宪法、选举法、政党法等的限制性要求”[28]136。由于法律始终是作为西方民主政治和现代国家治理最普遍、最基本的规范类型，因此西方国家人们在认知法治规范类型和建构公法学理论方面，都不可避免地存在“唯法律而无其他”的知识局限。

中国共产党把党内法规作为中国特色社会主义法治规范的一种类型，是基于中国法治实践、坚持实事求是、深入法治实质的具体体现。与西方国家相比，中国共产党对法治的理论认知和实践起步较晚，在某种意义上也有向他国学习的后发优势。在向域外学习过程中，前苏联法治意识形态、以自由主义法治为代表的西方法治理论，尽管曾对我国法治建设的内容及进程产生实质性影响，但在根本上并不能磨灭我国法治意识形态自主化建设的动力。这是因为党情、国情的不同，决定了我国法治建设绝不能照搬照抄他国法治模式。中国共产党秉持马克思主义中国化的立场和方法，始终按照中国的特点去认识和推进法治建设。显然，在我国政治实践中，中国共产党是领导党、执政党，这就要求党内法规不仅能从严管党治党，而且客观上还要起到规范国家权力运行、维护国家和人民利益的作用，“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心”[29]223。此外，由于中国共产党庞大的组织规模，党内法规在文本数量、结构体系、立规技术、价值内涵、制度影响等方面，与国家法律有着极大的相似性，成为我国法治建设进程中不可忽视的法治现象。由此而言，“真实的客观存在是规范多元，而不是法律多元”[30]86。党内法规应借助法治化而非法律化路径予以重视和加强。党的十八届四中全会创造性地把法治规范类型从“法律一元论”拓展为“法律和党内法规二元论”。可以说，这是中国特色社会主义法治对世界法治做出的重大理论贡献。

(三)“法”字蕴含党内法规的法治逻辑要求

把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，在维护法治体系内部统一和高效的同时，必然会产生如何正确处理党内法规和国家法律关系这一重大课题。对此，习近平总书记明确指示：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[29]169党的十九大报告进一步提出坚持“依法治国和依规治党有机统一”。可以说，依法治国和依规治党有机统一，构成中国特色社会主义法治体系的重要特征，是新时代加强党内法规制度建设的基本遵循。因此，党内法规不仅必须按照中国特色社会主义法治理念改进自身制度建设，加快法治化进程，同时必须遵循党的领导和党的建设各领域的规律特点分别同国家法律保持协调和衔接，并对应表现出两种截然不同的法治建设逻辑，即公法逻辑和私法逻辑。党内法规之“法”字即蕴含新时代党内法规制度建设这两种独特的法治逻辑要求。

具体来说，涉及党的领导领域，党内法规制度建设应遵循公共治理的公法逻辑，主要内容包括：一是正当性基础除表现为内部全体党员认同外，还需来自外部全体中国人民的认同。对此党章和宪法已明确赋予中国共产党全面领导权；二是基于党领导的权力属性，党内法规制度建设应遵循“法无授权不可为、法定职权必须为”原则，与之相应的党的领导和执政活动，应当遵循“规无授权不可为、规定职权必须为”原则；三是涉及党的领导和执政事项，党内法规和国家法律在法治轨道上既有分工又有合作，形成诸如交叉、一体等关系格局。[20]59-61而涉及党的自身建设领域，党内法规制度建设应遵循意思自治的私法逻辑，主要内容包括：一是正当性基础建立在全体党员的认同上，对此国家法律原则上不予干涉。例如党员入党时必须进行宣誓：“我志愿加入中国共产党，拥护党的纲领，遵守党的章程，履行党员义务，执行党的决定，严守党的纪律……随时准备为党和人民牺牲一切，永不叛党。”二是由于党的自身建设具有私法自治性质，党内法规制度建设应遵循“法不禁止即可为”原则，按照“党在宪法和法律范围内活动”的底线要求，在调整范围、行为标准、义务比重等方面贯彻“纪严于法”要求。与此同时，党的自身建设活动应遵循“规不禁止即可为”和“规有要求必须为”原则。后者充分体现出党内法规“义务优先”的价值取向。三是党内法规贯穿于党的自身建设各领域，与国家法律的调整领域界限分明、相互尊重、互不越界。

四、党内法规之“规”：党内法规的规章制度形态

长期以来，党内法规以一种特殊的制度实践存在并为人们所关注。党内法规之“规”字从形式上说明党内法规是自成体系的专门规章制度。

(一)“规”字揭示党内法规的规范实质

“凡是能够对人们的行为起到一种指引和约束作用的，都是一种规范”。[30]88党内法规之“规”字即指“规范”，直接揭示了党内法规的规范实质。从表述形式看，目前党内法规并没有完全按照法律规范“三要素”(假定条件、行为模式、法律后果)之逻辑结构进行表述，然而对何谓党的“规矩”“准则”“标准”，党内法规却从不含糊。这是其能够为中国共产党从严管党治党提供有效指引和约束的核心要素。作为一种独立的规范类型，党内法规不仅具有规范的一般特征，例如可以普遍适用和反复适用、内容公开、要求明确等等，同时还有区别于其他规范的特征。例如，制定主体的特殊性把党内法规与法律规范、宗教规范、社会规范、其他政党规范等区别开来；规范内容的成文性和公开性决定了党内法规不同于党内优良传统、工作惯例等；制度定位的专门性、高级性导致党内法规制定主体特定、立规权限较大、制定过程复杂严格、多以条文表述、稳定性强等，因而与党内规范性文件有着显著差异。

此外，既约束行为又调整思想可以说是党内法规一个非常重要的规范特征。通常说来，根据调整对象可把规范分为思想规范和行为规范。前者如道德规范，后者如法律规范，二者界限分明。正如马克思所说：“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。”[31]121虽然党内法规应着眼于行为规范，规定党务关系主体的行为模式，但实践中涉及思想规范的党内法规不乏存在，例如《中国共产党廉洁自律准则》。中国共产党是由远大理想信念共同组织起来的先锋队组织，党的性质内在要求共产党员必须具备崇高思想政治觉悟、钢铁般革命斗争意志，始终保持个人先进性和纯洁性。毛泽东同志在古田会议确立“思想建党”原则，其意图即通过无产阶级先进思想改造非无产阶级的落后腐朽思想，在精神层面实现净化和统一无产阶级队伍的目的。此后，“思想建党”沿袭成为党的建设的一项基本原则，而且党中央历来高度重视党员思想统一规范。事实上，统一的思想规范并不一定能导致党员做出统一行为。在“愿望的道德”与“义务的道德”之间必然存在一定的道德标准“剪刀差”，[32]12而且只有具体的、现实的行为才最终关乎党的建设成效。因此，为追求管党治党效果最大化，中国共产党人在党内法规制度建设中突破思想规范和行为规范的“二元对立论”，将思想规范和行为规范统一纳入党内法规类型，形成“二元统筹论”。对此习近平总书记深刻指出：“全面从严治党，既要注重规范惩戒、严明纪律底线，更要引导人向善向上，发挥理想信念和道德情操引领作用。”[6]80由此可以看出，党内法规调整对象的“二元统筹论”，要求党内法规的实施不只有单一纪律保障机制，而是党的纪律保障实施和党员自觉遵守有机统一。

(二)“规”字指向党内法规体系化的规章制度形态

作为中国共产党自治型法治规范，党内法规以庞大数量的规范集合体独立存在。党内法规之“规”字从外观层面意指党内法规日益体系化的规章制度形态。从制度生成逻辑看，党和人民事业发展一步，中国共产党管党治党便跟进一步，党内法规则不断发展完善一步。中国共产党探索党内法规制度建设已百年，历经新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期以及中国特色社会主义新时代四个不同历史阶段，党内法规制度形态形成了“点——线——面——体”的演变轨迹。具体来说，建党初期党内法规制度建设较为简单粗糙，通常是在“点、线”层面解决特定问题，党内法规总体数量不多、要求不高。进入改革开放和社会主义现代化建设新时期以后，党中央加快民主法制建设进程，把党内法规制度建设作为一项重要工作予以推进，“没有党规党法，国法就很难保障”[33]147。党内法规在数量快速增长的同时，客观上也出现边界不清、内容重复、规范不协调不衔接、冲突打架等体系性问题。有实务部门专家估算，形成完善的党内法规制度体系，大约需要5000件党内法规和50000件有关规范性文件。[34]由此可见，党内法规规模之大，是国家法律以外其他任何制度规范不可比拟的，因此体系化是党内法规制度建设的内在要求和必然趋势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央一方面加快党内法规制度建设进程，期间制定和修订的中央党内法规有200多部，已基本解决有规可依问题；另一方面统筹党内法规立改废释等工作，更加注重“面、体”层次的顶层设计，例如出台《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，两次编制中央党内法规制定工作五年规划，建立跨部门的中央党内法规工作联席会议制度等，从源头上全面防范和有效解决党内法规体系性问题。

以国家法律体系建设经验为基础，党内法规呈现日趋科学稳定的规章制度体系。主要说来：一是在微观规范形态上，党内法规更加注重使用条款表述形式。根据内容分为编、章、节、条、款、项、目，并且规范的逻辑结构更加清晰、科学、稳定，表述用语更加严谨、规范、明确、庄重，有效适应了“专门规章制度”的制度定位。二是在中观名称安排上，党内法规的命名经历了从不规范到规范的发展过程。目前党内法规名称已成为判别党内法规类型的重要形式标准之一。根据名称不同，党内法规分为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则七类，并且按抽象程度进一步排列为四个层次：党章“根本规定”，准则“基本规定”，条例“全面规定”，最后是“具体规定”的规定、办法、规则、细则。党内法规这种“金字塔”式分层，一定程度上反映了不同制定主体的制定权限分工，契合了中国共产党民主集中制的政治运行逻辑。三是在宏观制度结构中，党内法规制度体系目前是按照“规范主体、规范行为、规范监督”原则形成“1+4”基本框架，即在党章统领下，进一步具化为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度，从而把党的领导和党的建设各方面活动全部纳入党内法规的调整范围。

(三)“规”字引申出党内法规的规范主义建构方法

目前世界正面临百年未有之大变局。在中国共产党坚强领导下，我国综合国力和国际影响力显著提升，不断走近世界舞台中央。对中国共产党而言，党内法规是过去百年党建实践经验和规律认识的智慧结晶，更是中国共产党团结带领人民实现中华民族伟大复兴的制度保障。习近平总书记指出：“我们党是世界上最大的政党，大就要有大的样子，同时大也有大的难处。把这么大的一个党管好很不容易，把这么大的一个党建设成为坚强的马克思主义执政党更不容易。”[6]86党内法规本身具有自我繁衍、自我扩张、自成一体的“自转”内驱力，但同时要围绕党的“五大建设”进行公转，[35]28并在中国特色社会主义法治体系内与国家法律形成相辅相成、相互促进、相互保障的格局。只有这样，才能真正为中国共产党管党治党和执政治国提供有力的制度保障。这就要求新时代党内法规制度建设应以现代制度理念为指导，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，完成从功能主义到规范主义的构建思路转变，即做出从功能结果到制度过程、从实体正义到程序正义、从解决问题到预防问题的重心调整。因此，党内法规之“规”字从方法论角度引申出党内法规的规范主义建构方法。

党内法规制度建设的“规范主义”，核心是立足党内法规这一基本制度载体，把党的一切工作要求和问题都纳入党内法规制度轨道去落实、去协调、去推进、去化解，用党内法规制度方式全方位保障党的建设新的伟大工程。而“规范主义”的一个基本表征就是注重党内法规的程序化、体系化、精细化、法治化。这不仅与全面从严治党的高标准要求相契合，同时与国家法律的“规范主义”建构要求相适应。因此，新时代党内法规制度建设应以规范主义为基本遵循。主要说来：一是坚持以党建为中心这一根本价值立场。强化目标导向和问题导向，通过提高党内法规制定技术，用科学、规范、精准的党内法规条文，贯彻体现全面从严治党进程中的中央要求、群众期盼、实践需要和新鲜经验，彰显“党内法规姓党”的政治底色；二是坚持党内法规顶层设计和系统部署。用现代法治精神和原理协调处理好党内法规数量与质量、党内法规与党内规范性文件、党内法规与国家法律等的关系，统筹推进各位阶、各领域、各层面、各类型、各环节党内法规制度建设，做好党内法规制度“供给侧结构性改革”，构建形成完善的党内法规体系；三是坚决维护党内法规制度权威，把党内法规作为评价党内一切活动和行为的根本依据。以执行责任制为抓手，全面加强党内法规执行体系建设，严格党内监督、执纪、问责，严肃查处有规不依、有禁不止等各类行为，以强有力的执行实践确保全党令行禁止、团结统一和坚强有力。