创新以社会效益评价为重点的财政支出绩效考评体系

范秋萍

中国发展的几十年发生了巨大的变化。改革开放让国外先进思想涌进了国门，逐渐撼动人们的传统观念。国外兴起的新公共管理理论呼吁政治民主的主张推动了政府由“权力型”向“服务型”的转变。预算绩效管理体系是财政体制现代化改革的重要方面。完善预算管理体制，改进财政支出绩效管理，提高资金效率和政府提供服务的质量与建立现代化政府治理体系相关；财政部在2015颁布了《中央部门预算绩效目标管理办法》，进一步强调了对财政科学化、精细化管理的要求。新《预算法》中强调全过程预算绩效管理。以往的“重资金投入，轻绩效管理”的预算管理模式已经转变，建立囊括绩效目标、绩效指标、绩效考评标准以及项目绩效的综合评价体系，全面提升预算管理水平是新形势下的改革方向。本文深入剖析了预算绩效管理体系中存在的问题，在以往绩效评价体系的基础上，针对正外部性公共服务设施创新构建了以社会效益评价为重点的财政支出绩效考评体系；并且对2008年的奥运场馆鸟巢的项目进行项目绩效评价实证分析，具体设计指标体系予以绩效评价，最终得出进一步改进项目后续运营建议。

开展财政绩效评价的必要性

预算绩效管理是对预算资金安排效率的评价与监督。注重绩效关注点在于预算的经济性和有效性以及政府行政水平。绩效管理是考核政府承担社会公众责任、保障公众利益的过程。政府使用财政资金代人民行使权力，预算安排又牵扯到各方的利益，预算该不该安排，如何安排，绩效如何都需要进行预算管理；因此，对财政资金绩效的评价就是对合理利益分配、正当权力运作的考核，直接关系着政府受托责任的实现。

预算绩效管理可以提高政府治理水平。开展绩效管理可以减少政府部门的形式主义，过去政府在许多没有绩效的事情方面牵扯了大量的精力，以结果为导向的预算绩效管理把政府部门从许多事务上面解脱出来，政府部门只要关注事情最后的结果如何，政府以提供高质量的公共服务为目标不断提高政府行政水平。权力关进制度的牢笼，控制公权不当使用要求政府改进预算管理水平。财政支出中不合规现象严重，财政资金支出了，用到了哪里，怎么用，不清楚也无从可查。明确政府职权，严控财政资金的使用以及进行绩效管理可以使改进政府治理，有效减少政府尋租行为的发生，资金的使用更加高效，对于减少财政资金浪费，改善财政困境方面起到了作用，绩效评价将成为带动政府部门效率的一项改革。

虽然《预算法》出台标志着我国财政资金的公开、细化程度迈上了一个台阶，我国现在财政资金的使用公开、透明程度还有待完善。公众和政府间预算资金的信息不对称滋生了委托代理问题，各部门争抢预算的分配权，有关部门很少考虑这项支出是否必要；政府以往重产出的绩效导向很多情况下偏离项目绩效目标，花钱而且办不好事情，大量资金浪费这种以扩大自己职权为目标的行为损害了社会公众的利益。政府的权力有界，建立民众为主体的参与式绩效管理体系，充分体现主权在民和以人为本的思想，保障了纳税人的利益和广大人民的知情权。

开展绩效管理的困境

绩效评价以“3E”（经济性、效率性和效益性）为原则。既考察项目的成本与成果，又着重考察项目的执行绩效。以往绩效管理比较注重合规性评价，项目是否按时完工、资金的使用规范情况、项目是否能够达到预期的质量等因素，而对项目的经济、社会、环境效益往往不够重视，评价的指标设计有缺陷，不能够反映出政府投资项目所带来的长期可持续性影响，尤其像政府投入的大型公益性设施等带有很强外部性的项目，相关部门无法对其绩效给予科学、合理的评价。

中央政府对财政资金的使用效果愈加重视，然而一些地方在进行具体考评工作时效果却甚微，这其中与考核部门不能深入理解绩效评价概念的重要性、预算绩效管理的本质、政府职能转变、政府与市场的关系的认识不到位有着很大关系；有关部门在开展评价工作采取敷衍了事的态度，将它视为为项目完成后的后续工作。有些时候评价部门甚至为了使项目得到较高的绩效评价，选取一些便于项目评价的指标进行评价，一系列因素的存在导致财政支出的绩效评价多流于形式。

建立现代化的预算管理体系才刚刚起步，存在绩效评价体系不健全、指标体系设计不够科学、评价报告缺少权威性和公信力、评价缺少实际意义等。绩效考核的目标在于规范资金使用，约束相关利益主体行为。科学的绩效评价体系应体现评价结果的反馈与应用，但现在很多时候绩效评价结果往往得不到有效的应用，不能成为政府控制预算成本的工具。

建立以评价结果与反馈与应用为导向的绩效评价管理体系，绩效评价体系为下一年度财政资金的使用提供了反馈机制，同时，作为一项退出机制保障了资源的有效配置。项目的绩效是安排下一年度预算资金的重要根据，政府应增加财政资金的拨款以及适当推广“优质”项目，砍掉未达到预期绩效或者绩效不高的项目，优化预算资金的分配着力提高资金使用的质量和效益。

绩效管理具有两重性：既是问责与监督机制又是考核与激励机制。绩效考评在公平与效率方面做到了兼顾，真正使高效的政府部门获得奖励，是政府机构间展开有益竞争的手段，同时也实现了政府无效、低效投入的退出机制。提高财政资金分配的前瞻性、计划性和整体配置效益，探索建立以绩效目标为导向，以评价指标体系科学化和运行成本为依据的绩效预算评价体系。

建立绩效评价框架

全过程绩效管理是是包括目标设计、执行监督、成果综合评价和应用的一个综合系统。评价框架包含设计预期目标、评价方法、具体指标、权重及评分标准等。开展评价采用净现值法（衡量项目产生的NPV）、内部收益率法（对比不同的项目IRR）、因素法、成本-收益比较法、公众满意度判定等。借鉴财务管理中的方法，在了解项目的具体情况后进行对比分析，可以衡量项目产生的NPV、对比不同的项目IRR。综合考虑备选方法的特点从中择优选择。

确定项目预期达到的绩效目标是开展项目绩效管理的第一步，应当从项目质量、数量、成本以及时效等方面对绩效目标进行具体明确表述。采用定量与定性相结合的方式：优先采用定量表述，对某些特定的不能进行定量表述的目标可以采用分档、分级的定性表述方式。在确定项目预期要达到的目标后，绩效目标报送上级预算部门随预算一并批复，是日后项目执行和进行项目绩效管理的重要依据。

绩效评价指标是以财政支出的“3E”原则对预算项目进行监督、评价与考核，评价指标体系由共性与个性指标构成，各种指标应该尽量具体细化。共性指标是包含项目执行、资金配置、组织制度、完工程度等具有广泛适用性的指标。个性指标依据项目特点设计的指标。

定性指标是指对项目结果、完工情况客观分析以及定性。与定量指标不同，由于定性指标不能具体计算量化因此无法得到项目成果数值精准性的评价，开展评价有一定的难度，因此定性指标的设计通常以下列方法为依据：一是专家经验判断。根据小组成员经验、知识、技能以及各方汇总的意见，结合历史项目所产生绩效得出的评价。二是问卷测试。开展问卷测试适用于对公众满意度进行调查咨询。三是横向比较。与同期同类型的预算项目绩效进行横向类比得到项目成果的综合评判。

设计绩效评价指标体系应以项目成本、流程、产出以及持续影响四个层面为重点。设计指标体系既要有反映各个预算部门支出绩效完成情况的共性绩效指标，也要有针对具体绩效评价单位或对象的个性绩效指标；指标体系应包括反映预算项目实际完成情况的产出指标，反映项目执行中各项制度保障完善与否以及带来的社会福利影响，各类指标相互结合，做到合理安排。

设计符合项目实际特点的的指标体系是评价工作中重点与难点，项目种类繁多，各自特点不同；绩效评价项目的个性化导致绩效评价体系设置的难度加大，政府提供的公共产品和服务有时难以用具体指标量化，尤其是长期可持续性的社会效益指标难以确定，导致绩效评价并无统一的制定标准。指标的设计应从以往注重合规性，项目完成度到更多地评价其综合效益，更加关注项目带来的持续社会影响。

设计指标考虑可操作性与有效性，在借鉴相关经验的基础上及時地调整与改进。不同的项目由于考核主体、预期目标、控制情况、完工结果等差异的存在，需要灵活选择不同的考评方法。评价人员应当根据项目结合实际情况，在执行项目评价过程中灵活根据评价中发现的问题及时改进和完善评价工作与管理方式。

评价方在了解项目背景、相关资料、政策文件的基础上应深入清晰地理解项目涉及到的专业问题，以项目的预期目标、产出和效益为中心设计专业、科学的考评体系。在确定评价指标后，参考项目的历史数据和行业标准，对各项指标的绩效预期值予以量化，据此对项目进行客观评价。为构建了现代化绩效指标体系，财政部设计了包含了一级指标3个、二级指标8个、三级指标20个的预算考评体系。

为保障评价工作的顺利进行，有关部门应在项目交付、完工后组建专业工作小组。评价工作小组人员由具备各评价所需知识结构的无利害关系成员组成，主要包括四个领域的专业人员：经济金融人才是指对金融知识与实务，经济形势以及项目政策背景熟悉的财经人员；财务专业成员是具备财务、会计知识，具有相关实务经验的从业人员；综合专业人员是指对行业以及相关行业领域具有知识和技术的复合型人才；法律专业人员是指掌握法律理论与实务，从事法务领域的专业背景人员。

以结果应用为导向的绩效管理

绩效管理结果强调应用为导向，力求评价与下一年度预算安排、规范制度流程、执行责任追究、部门激励相结合。有关部门应及时对项目情况和进展进行了解和分析，以考核结果为准优化资金使用、改进政府行为。有关部门应根据评价结果对“优质”项目给予表扬和激励，同时对问题严重、绩效与预期不符项目的执行部门给予批评。重点对项目管理中发现的问题认真反思和整改，做到信息自下而上的及时反馈与利用，优化未来年度预算安排。

财政部门制定和研究绩效管理成果应用细则，健全相关的法律法规和部门规章，增强对各相关的利益主体的制度约束，树立考核监督的权威，规范化考核成果的使用、增强绩效管理的公信力；有关部门相互协调配合对存在的预算安排、项目执行等问题依照规章制度进行处理，重点贯彻落实针对热点、难点问题的事前、事中、事后的全面监督，健全财政内部和外部监督机制（见图1）。

健全人民代表大会的控制和审核制度，明确人大对支出安排以及资金使用结果的监督权限。各级政府应按照人大批准的支出预算执行，不得随意追加调增预算，凡是调整支出预算项目或金额必须报人民代表大会或人大常委会审查通过，对于不符合预算安排和未经上级部门审批的预算支出应当追究有关人员责任。

绩效评价体系的实证分析——以鸟巢为例

2008年奥运会的北京体育场馆-鸟巢位于奥林匹克公园，占地约21公顷，总造价22.67亿元。建造完工后承办了奥运会、残奥会、大型商业活动等国内外活动。鸟巢有鲜明的建筑特色，是北京重要的地标建筑。鸟巢作为政府投资的社会性大型基础设施，具有很强的公共性质以及社会效益，因此开展考评工作的重点是其指标的设计，遵循“3E”原则。设计指标应平衡其短期与长期目标，社会效益与经济效益，根据鸟巢项目的具体特点，构建包括考核项目资金使用、制度建设、执行情况、取得的成效的全方位指标体系（见图2）。

评价计分方法：

项目得分计算公式：项目评价得分（满分100分）=∑一级指标分值

（一级指标分值等于二级指标分值之和；二级指标分值等于三级指标分值之和）

项目的绩效评价具體应该采用评级与评分相结合的方式，根据各项项目评分与评级的内容得出具体的评价结果。开展绩效评价分为四个等级：优秀、良好、合格、不合格。项目的评价结果作为最终划分项目等级的根据（见图3）。

评价结果建议：

通过构建鸟巢的绩效评价指标体系进行项目的综合绩效评价与分析，项目得分为91.5分，评级为“优”，说明项目具有很好的综合效益：在资金管理、项目组织与实施后期的绩效和社会评价等方面达到了项目建设前的预期绩效。

鸟巢的绩效评价体系的构建更加清晰地展示了项目资金到位、资金管理、组织实施、项目产出方面的情况。对绩效目标的考核有利于各方对项目的建设与执行进行监督。同时，评价体系在社会效益、经济效益、环境效益与长期可持续性，公众满意度等方面给出了评价标准，通过对鸟巢项目事后的综合性评价，有利于更加全面地了解政府财政资金投入建设鸟巢所带来的社会福利增进情况。

政府有关部门应该完善财政资金合规使用的制度建设，加强对项目的管理、执行方面的监督，强化政府事后绩效评价责任；在实际经验的基础上不断改进项目的评价方法与模式，优化支出结构，力争提高预算资金的效率，为下一年度预算的编制提供决策依据，提高政府提供公共服务的效率与水平。提出改进的建议如下：

鸟巢项目在奥运会之后的利用是政府应该持续关注的问题，政府应加大对项目后期运营、维护的监督，推动鸟巢的商业化运作以及培养其盈利能力，提高奥运场馆的利用率，减少空置率，充分发挥项目的效益，为社会带来更大的贡献。

鸟巢的运营注重实现其多元化、商业化经营，可持续发展能力的培养；构建以举办大型活动、开展特色文化旅游、公益活动为主体的多元化发展模式。

鸟巢在多元化商业运作的基础上必须坚持“社会性、公益性、群众性”，为青少年各项活动、社会公益赛事的进步贡献力量。奥运场馆可以通过与公益机构开展合作的方式，举办各类社会性公益文化活动，例如文化节、公益运动会等，以实现奥运场馆大型公共基础设施的社会效益。

冬奥会的筹备为鸟巢转型为国际文化体育中心提供了契机。鸟巢的进一步发展应紧紧围绕以构建文化体育产业为中心，提高场馆的利用率，发掘具有国际视角的多元化的市场运营模式，紧紧围绕推动鸟巢作为国际化文体中心的发展方向，推动其国际关系合作、跨国大型文化、体育活动举办的中心。

（中国社会科学院研究生院）