城市社区多元协同治理：困境与对策——以阜阳市为例

洪 晴，伲永贵

（阜阳师范大学，安徽阜阳，236037）

一、引言

社区是社会的基本单元，社区是指在一定的区域范围内的人们形成的社会共同体。城市社区是社会的基础构成单位，是指在一定区域内大多数人从事非农业劳动的社区，是具有归属感的居民形成的相对独立的社会共同体。随着我国全面深化改革的持续推进，经济社会快速发展，城市社区治理成效取得了较大进步；但是由于传统旧观念的影响，以及体制和机制方面的障碍，使得城市社区治理还存在参与治理意识淡薄和多元协同绩效低下等问题。习近平总书记在十九大报告中强调：“加强社区治理体系建设，推动社会治理中心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”那么，城市社区协同治理如何有效实现呢？作为中部地区的农业大市，阜阳市城市社区协同治理探索实践多年，具有典型代表性。基于此，以阜阳市为例，深入分析城市社区多元协同共治的逻辑规律，进而寻求创新协同治理机制、提高城市社区治理效果的可行性路径，具有重要的理论价值和较强的现实意义。

二、城市社区多元协同治理的理论基础

协同一词来自古希腊语，表示“协调合之学”之意。在《说文解字》中，“协，众之同也。同，合会也”。两者合起来表示众人同力，有“合作”之意。在英语中，“协同”为“cooperation”，意涵强调完成某一目标的过程或能力的一致性。1971年，西德的理论物理学家赫尔曼·哈肯创立协同学，他在《高等协同学》中提出，协同学是研究由具有完全不同性质的大量子（如电子、原子、分子、动物乃至人类）系统的各种系统。［1］因此，可以认为协同学是在普通规律的作用下，一种有序组织的集体行为的科学。［2］它不仅应用于社会科学领域，在自然科学领域也广泛适用。1989年，世界银行发表了关于非洲发展的报告《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》，首次提出“治理危机”（crisisin governance）的概念。其后，“治理”的概念在学术界广泛流行。在《我们的全球伙伴关系》中，“治理”一词被阐释为：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。［3］

那么，何为协同治理？一般来说，协同治理是在融合协同学和治理理论的基础上，形成的具有全新含义的词语。从理论上讲，协同治理就是寻求有效治理结构的过程，在这一过程中虽然也强调各个组织的竞争，但更多的是强调各个组织行为体之间的协作，以实现整体大于部分之和的效果［4］；协同治理是一个互动、协调的过程，它强调治理主体的多元性、系统的动态性、自组织的协调性和社会秩序的稳定性［5］。美国学者Chris Ansell和Alison Gash概括了合作治理的六大特征：合作是由公共部门或者机构发起；参与合作方包括非政府成员；参与者直接参与决策过程，而不仅仅停留在与政府部门的咨询协商阶段；合作形式是正式的，并且由集体共同作出决策；合作的目标是作出一致决策；合作的焦点是公共政策或公共管理。［6］

综合学者们的观点，不难看出，作为一个治理模式，协同治理具有治理主体多元化、追求目标一致化、决策机制协商化和协同行动制度化等特征。诚然，作为源于西方社会文化的治理范式，协同治理具有特定的价值趋向，但是其关于社会治理行动的丰富理论观点，对创新城市社区协同治理机制具有重要的指导意义。

三、城市社区多元协同治理面临困境——以阜阳市为例

近年来，阜阳市坚持问题导向和效果导向，以党建为引领，整合辖区物业、企业、学校等资源，深入推进社区治理工作，着力破解城市社区建设中的堵点、痛点和难点，打通基层治理和服务群众的“最后一百米”，不断增强社区民众的获得感、幸福感和满意度。市委市政府强化组织领导，健全制度体系，先后出台了《关于大力培育发展社区社会组织的实施意见》（皖民管字〔2018〕117号）和《关于加快推进“三社联动”工作的实施意见》（以下简称《“三社”意见》）等规范性文件，切实推动社会治理重心向基层下移，积极构建“党建引领、政社互动、多元共治、科技支撑”的社区治理体系，城市社区治理取得明显效果。不过，由于思想观念和经济条件等因素影响，阜阳市城市社区治理还面临主体单一和协同动力不足等诸多困境。

（一）协同动力不足

从调研结果看，现阶段在阜阳市城市社区治理中，不论是政府部门，还是社会组织和居民等其他主体，都存在消极态度。一方面，有的政府部门固守传统观念，担心“简政放权”会导致权利被分享，进而对其他主体参与治理有抵触情绪；当面临一些治理问题时，部门之间推诿责任，使问题无法得到及时有效的解决。另一方面，自党的十八大以来，伴随着社区治理理念的逐步深入，社会组织也得到一定的发展，但就目前发展形势而言，仍面临注册困难、资金不足以及缺乏相关法律制度保障等问题，不能有效应对当前社区协同治理发展的要求。企业和居民等治理主体则有“事不关己，高高挂起”的心态，对社区公共事务也缺乏积极性。

（二）协同治理主体单一

在城市社区协同治理中，政府不应当以一己之力治理，各个主体都应分担各自的治理职责，由原来“一家独大”转变为“多元治理”。［7］然而，在现阶段城市社区治理中，政府仍然是主要治理主体，其他治理主体非常弱小。政府处于“核心”地位，重管制而服务意识淡薄，在社区自治和处理日常事务上往往采取行政管理和控制手段，导致自治工作只是为完成行政命令。社区内社会组织发展非常滞后，数量匮乏，有些社区基本上没有社会组织。调研发现，阜阳市颍东区拥有社区20个，社区内社会组织仅13家，与政府制定的“到2020年城市社区平均拥有不少于10个社区社会组织”①资料来源于《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》，见中华人民共和国民政部官网（http：//www.mca.gov.cn/arti⁃cle/gk/wj/201801/20180115007214.shtml）。的目标相差甚远。这与城市社区治理现代化要求明显不相适应。

（三）协同机制不完善

机制（mechanism）是指工作系统中主体或部门之间相互作用与调节的运行方式和过程。机制能给予多元主体参与社区治理的身份资格，有助于调节各主体间的协同关系。但从目前阜阳市社区情况来看，治理机制仍有许多不足之处，主要表现在以下几方面：首先，在社区公共事务决策方面，多是由政府部门单独裁决，社会组织和居民等治理主体很少参与，多是担当政策的执行者。政府较少吸纳社会组织等其他主体的意见，使得公共事务决策科学性不足，公共资源分配也有失合理性。其次，在信息沟通方面，传统的政府主导观念影响信息在政府、社会组织和居民间的传播，在多数情况下，往往政府掌握第一手信息后选择性传达或者阻断信息共享。社会组织和居民对社区行政事务了解甚少，阻碍了治理主体之间的良性互动和协同工作。再次，在利益协调方面，没有建立畅通的利益表达渠道和高效的利益协商平台，一旦社区出现利益纠纷，多是付诸于法律途径。最后，在监督考察方面，尚未建立完善的监督考核机制，缺乏对多元协同治理工作开展有效的考察和评价，也使得治理多流于形式，实际效果不理想。

（四）协同治理职责不清

城市社区公共事务繁杂，涉及利益主体较多，在治理中往往出现越位、错误和失位等不良现象，引发职责不清问题。一方面，目前只有政府的执法部门拥有执法权，在实际生活中，执法队伍较为分散。社区人员因受到执法条件的限制，在面对社区居民违规行为时，缺乏相关法律法规保障，不具备相应的执行能力和监管的执法权，大多采取劝诫方式，劝诫无果后放任问题发展，当出现矛盾纠纷时就陷入扯不清的困境。另一方面，由于社会和环境改变，政府制定的一些制度措施不能很好适应社会现实，旧制度没有进行及时革新，未出台适应新形势的新制度，使得政府在执行上存在制度空白。当社区公共治理问题出现时，政府部门、居委会和物业公司相互“踢皮球”，该做的事情无人行动，问责难度大。政府在下达相关社区任务时，往往发布纲领性的文件通知，对于实际操作有所忽略。以阜阳市奎星社区为例，居民曾多次向文峰街道办事处反映小区垃圾桶设置问题，社区人员勘察数次，但是针对该问题的归属，各部门彼此“打太极”，导致反映的问题迟迟得不到回应。

四、阜阳市城市社区多元协同治理产生困境的原因

阜阳市地处中部经济欠发达地区，而城市社区治理涉及经济、政治和文化等多方面因素，是一个复杂的系统过程。总体看来，导致阜阳市城市社区协同治理存在问题的原因主要有思想观念偏失、经费支持不足和政策制度不健全等。

（一）思想观念偏失

实际上，社区协同治理工作是基于多元治理主体的平等合作上，通过有效整合各主体功能和优化配置公共资源，在共同目标的指引下，实现协同共治的过程。［8］但长久以来，一方面政府在处理社区治理事务上，仍局限于传统自上而下的管理方式，管控意识较强，而服务意识较弱。在与社会组织等其他主体合作上，常常把他们视为下级附属部门，不能以平等合作态度对待。另一方面，社会组织也受制于被管理状态，视政府为上级单位，对政府部门存在依赖性。由于思想观念的影响，使得政府与社会组织等其他主体的工作关系非平等化，不利于互动交流，也不利于推动社区协同治理工作顺利发展。

（二）政策制度不健全

总体而言，目前我国关于城市社区治理的法规条例较少。在法律上，也仅仅只有民法中的一部分规定能够宽泛地起到约束性作用，并不能彻底地针对性地解决社区矛盾。［9］阜阳市为了贯彻《城乡意见》，相继出台了《“三联”意见》。目前该文件只起纲领作用，并没有实质约束力。社区工作人员日常行政工作缺少制度规范，易使社区党组织建设无法合理有效完善，从而产生个别党员干部推诿或拒绝处理社区内基础性行政事务，导致其领导力和凝聚力下降。虽然居委会在社区内承担着联结政府和居民的枢纽性作用，却在日常工作中由于政策执行不到位，在卫生保障、治安管理和垃圾处理等问题上缺乏明确的规章制度约束，致使居民反映问题迟迟得不到社区人员的重视，难以形成自治意识。我国现有的有关社会组织的法规不多，管理制度较为滞后，在法规中对于社会组织的法律地位和法律职能并无较为明确的定位。

（三）社会组织发展缓慢

由于经济发展和社会公民思想觉悟等因素影响，阜阳市社会组织发展严重不足，城市社区社会组织建设更是令人堪忧。首先，在数量方面，截止2019年末，阜阳市“三区”（即颍州区、颍泉区和颍东区）的社会团体数量约为104个，每万人有社会团体大约为0.5个①资料来源于安徽省社会组织信息平台官网（http：//60.166.63.147：7881/Sys_SheHuiZuZhiXinXiZhanShi/SheHuiZuZhiDaShu⁃JuZhanShi.html?tdsourcetag=s_pcqq_aiomsg）。，不少城镇社区基本没有成立社会组织。其次，在治理能力方面，绝大多数的社区未能足够认识到社会组织在社区治理中发挥的重要作用，参与社区治理意识淡薄，并且在开展活动中经常面临资金短缺和人才短缺等问题，也使得社区协同治理效果不尽如人意。

（四）协同治理经费匮乏

从阜阳市的情况看，相关部门对城市社区协同治理投入不足，城市社区治理面临资金短缺局面，大多数城市社区的基础性硬件设施较为落后，也缺乏协同治理平台，严重制约了社区治理现代化的持续推进。由于受到资金瓶颈约束，一些城市社区办公地点和所需环境条件不理想，很多社会组织基本上也没有固定的工作场地，导致社区协同治理工作效率低下。另外，由于经费紧张，社区公共卫生和安保等问题常常得不到有效解决，社区居民对物业公司和居委会等单位意见较大，消解了协同治理中的信任度。

五、现阶段我国城市社区多元协同治理创新策略

从根本上来说，城市社区协同治理就是政府、居委会、社会组织和社区居民等多元主体经过民主平等协商，形成治理合力，进而实现社区和谐稳定与持续发展的过程。可见，在推进国家治理现代化的背景下，有效提高城市社区协同治理效果，需要多元主体共同努力，健全制度体系，完善协同治理机制，还需要提升社会组织参与治理能力。具体而言，应当做好以下几方面的工作。

（一）加强宣传教育，提高治理主体的思想认识

理念是行动的先导，城市社区多元主体有效协同治理，需要达成价值共识。

“在协同治理空间内，所有治理主体以协商互动的形式确定集体行动方案，通过凝聚共识实现了对现有治理文化、治理制度和治理价值的一致认同。”［10］城市社区公共事务繁杂，决定了社区治理任务的艰巨性，单独依靠政府部门无法完成，需要动员物业公司和社区居民等主体积极参与。这就需要加强宣传教育，提高治理主体的参与热情。为此，一方面政府要协同街道办事处和社会组织开展宣传教育等活动，在社区醒目位置设置宣传栏，将政府和社区行政事务在符合规定的前提下公开化。同时政府也要与地方性广播电视台和传统媒体等合作，通过电视、广播、报纸等宣传民主平等、合作共赢和高效服务等理念，强化社会组织和居民等主体对自身职责的认知，自觉承担起在社区治理中的基本职能。另一方面，社会组织和居民等治理主体要树立共建共治共享理念，增强大局意识、责任意识和法制意识，积极参与社区事务管理。要积极利用现代信息技术，建立社区居民QQ群和微信群等平台，及时宣传政策制度，传达社区信息，不断增强居民对社区的认同感和归属感。

（二）以党建为引领，构建完善的多元协同治理机制

城市社区多元协同治理的关键在于整合各方资源优势，实现治理合力。为此，一方面要发挥党的领导制度优势，坚持以党建为引领，凝聚政府部门、居委会、物业公司、社会组织和居民等多元主体力量，发挥各自优势，共同推进社区公共设施建设和社会有序发展，实现社区治理现代化。另一方面，要健全组织机构，完善协同治理机制，提升多元主体协同治理能力。具体而言，主要包含以下几个方面。其一，在事务决策方面，要按照“党建引领、政府主导、社会参与、依法治理”的原则，建立高效的决策议事机构；同时，政府要由“全能型”向“有限型”转变，适当“简政放权”，改变以往“自上而下”的管控方式，赋予企业、社会组织和社区居民等参与重要事项讨论、决策和监督等权利，有效引导社会组织和居民参与到社区协同治理中，发挥社会各方参与治理的积极性和能力优势。其二，在信息沟通方面，建立并完善信息共享平台，克服信息传播不及时、不全面、难追踪的缺陷，积极推进社区治理信息得到及时分享，提高治理效率；还可通过“互联网+”和“智慧社区”的建设，促进社区信息化，推动社区治理机制的创新。［11］其三，在利益协调方面，组织建立利益沟通平台，寻求不同主体间最佳利益契合点。通过协调平台，实现社区资源合理分配以及矛盾纷争有效处理，在兼顾不同治理主体利益的同时，寻找平衡自身利益与公共利益的途径进行协商沟通，实现社区利益最优化。最后，在监督考察方面，将政府和社会组织协同治理工作的成效、治理目标的进度等情况纳入绩效考察中，实现对各个治理主体协同工作的实时监督，确保不同治理主体的治理行为得到有力约束。

（三）健全制度规范，为多元协同治理提供可靠保障

制度具有全局性、规范性、稳定性、根本性的作用。制度有助于明确各个治理主体的职能和权力，理顺主体之间的关系，从而合理配置社区公共资源。为此，需要做好以下工作。一方面，国家层面要加强顶层设计，制定有关社区治理的专门性法律法规，明确政府、居委会、物业公司、社会组织和居民的职责权利，优化城市社区治理结构，提升城市社区治理能力。另一方面，地方政府结合国家法规因地制宜出台具体的规章制度，规范不同协同治理主体的权责意识，并要强化制度执行力度，提高制度效能。例如阜阳市出台的《关于加快推进“三社联动”工作的实施意见》，对政府职能转变和社区、社会组织、社会协调发展做出详细而全面的安排。诚然，阜阳市关于政社协同共治制度有待进一步健全，不过目前出台的法规政策对推进政社协同治理也发挥重要作用。

（四）加大支持与帮扶，着力提高社会组织治理能力

作为城市社区多元共治的主角之一，社会力量有助于社区治理向高效化、专业化、人本化迈进。［12］为了实现城市社区治理能力现代化，一方面政府要降低社会组织准入社区门槛，在经济允许的范围内加大财政投入，集中设置孵化基地，积极培育和扶持社会组织发展。政府相关部门加强与社会组织和物业公司等治理主体的联系，积极开展方针政策和业务能力的培训，强化业务指导和督查。通过各个主体间相互协调合理有效利用公共资源，建设社区共同利益与生活有机体。另一方面，社会组织和企业等其他治理主体要加强自我管理，积极引进高素质人才，按照“引进来、走出去”的原则，积极加强业务技能的培训学习，着力提高成员的工作能力。