食品药品安全检察公益诉讼中惩罚性赔偿规则完善研究

徐 卉， 李文慧

在公益诉讼制度写入我国法律规范之初，仅分为环境民事公益诉讼和消费民事公益诉讼两大类型，涉食品药品安全诉讼隐含在消费民事公益诉讼的范畴之下，并没有引起足够的关注(1)2012年修订的《民事诉讼法》第55条(公益诉讼)规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。。在实践中，食品药品安全领域的违法行为多交由行政执法和刑事司法联合惩处，受害者也仅通过私益诉讼使自身合法权益受到的不法侵害得到赔偿，并不能使社会公众的权益得到相应维护。检察机关提起公益诉讼的试点期间(2015年7月—2017年6月)，食品药品安全领域与其他消费领域也并没有明确区分，导致食品药品安全领域检察公益诉讼案件较少进入司法程序。食品药品安全领域违法行为的特殊之处在于对人体造成的伤害往往具有隐蔽性和不可逆性。2017年7月，我国通过法律修订在民事公益诉讼制度和行政公益诉讼制度中同时将涉食品药品安全领域案件作为与生态环境等领域并列的一大公益诉讼类别，体现了对食品药品安全的高度重视(2)修订后的《民事诉讼法》第55条第2款规定：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。。2017年12月，最高人民检察院(以下简称“最高检”)在《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》(以下简称《食药公益诉讼通知》)中首次提出检察机关应探索诉请惩罚性赔偿。2019年5月，中共中央、国务院发布《关于深化改革加强食品安全工作的意见》(以下简称《食品安全工作意见》)，指出要探索建立食品安全公益诉讼惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿制度的确立将会大幅提高违法者的违法成本，同时促成相关诉讼程序的完善，使我国食品药品安全公益诉讼上升到新的高度。

在食品药品安全检察公益诉讼中提出惩罚性赔偿是一项全新的探索，目前展开的研究比较少。本文的研究主要建立在相关实践的基础上。在食品药品安全检察公益诉讼被明确提出并实施的三年多时间里，司法实践中产生了很多案件和系列判决。为此，笔者通过在中国裁判文书网中检索有关食品药品安全领域涉及惩罚性赔偿的检察民事公益诉讼裁判、刑事附带民事公益诉讼裁判，从裁判文书入手，关注司法实践中存在的问题，分析惩罚性赔偿规则在食品药品安全检察公益诉讼中的适用，探讨如何进一步完善我国食品药品安全领域检察公益诉讼的制度实施。

一、 惩罚性赔偿在食品药品安全检察公益诉讼实践中的适用样态

最早在检察机关提起的食品药品安全民事公益诉讼中主张惩罚性赔偿的，是2017年11月湖北省利川市人民检察院诉吴明安、赵世国、黄太宽刑事附带民事公益诉讼一案(以下简称利川案)(3)详见湖北省利川市人民法院(2017)鄂2802刑初453号判决书。。该案中，利川市检察院诉请法院判令三被告支付销售病死牛肉价款十倍的赔偿金48 900元，法院在裁判中支持了利川市检察院的主张。此后在2017年12月最高人民检察院发布的《食药公益诉讼通知》中，“探索提出惩罚性赔偿的诉讼请求”就成为最高人民检察院关于提起食品药品安全检察公益诉讼的一项明确要求。利川案也被列入最高人民法院、最高人民检察院发布的首批检察公益诉讼典型案例。但司法实践中，应否在食品药品安全检察民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿规则却是一个有争议的问题。

(一) 支持检察机关提出的惩罚性赔偿请求

根据最高检发布的数据，从2017年至2019年，检察机关提出惩罚性赔偿请求的食品安全民事公益诉讼总计816件，其中，民事公益诉讼共122件，刑事附带民事公益诉讼694件，对于检察机关在食品安全公益诉讼中提出的惩罚性赔偿请求，一审法院的支持率为97.4%(4)闫晶晶.探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度[N].检察日报,2020-08-29(1).。

支持惩罚性赔偿的法院在裁判中通常都援引《食品安全法》第148条第2款、《消费民事公益诉讼解释》第13条第1款以及《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》(以下简称《食品药品审理规定》)第15条作为依据，并且强调惩罚性赔偿的适用不以消费者发生实际损害为要件，即消费者主张食品价款十倍赔偿金不以存在法律上的损害为前提(5)陈承堂.论“损失”在惩罚性赔偿责任构成中的地位[J].法学，2014(9)：141-153.。而实践中，对于检察机关主张的惩罚性赔偿，被告方基本都表示接受，抗辩的提出往往仅限于赔偿能力与主观认知问题，一审判决的上诉率不高(6)根据笔者在裁判文书网上搜集的671个案件样本看，其中提起上诉的7起，上诉率不足1%，但由于各地法院案件审理与裁判文书集中上传的时间不一，这个数据不一定准确，不过还是可以由此得出上诉率不高的判断。。

(二) 不支持检察机关提出的惩罚性赔偿请求

惩罚性赔偿是民事责任承担的一种特殊方式，只有在相关法律法规有明确规定的情况下，才可以适用(7)《民法典》第179条(承担民事责任的方式)第2款规定：法律规定惩罚性赔偿的，依照其规定。，《消费者权益保护法》(以下简称《消保法》)《食品安全法》《药品管理法》均将惩罚性赔偿请求权的实施主体限定为普通消费者，以激励消费者，提升其通过法律途径维权的积极性。但由于普通消费者仅能提起私益诉讼，基于惩罚为核心的公益性诉讼请求权无法从中剥离出来，使得公益诉讼中的原告在提出惩罚性赔偿的诉讼请求时缺乏明确的法律依据，在司法实践中很难实现程序正义与实体正义的统一。

例如，在淮南市谢家集区人民检察院诉罗××等生产、销售有毒、有害食品侵害消费者权益公益诉讼一案中，谢家集区检察院诉请法院判令四被告承担十倍惩罚性赔偿金315万元，而安徽省淮南市谢家集区法院认为，谢家集区检察院并非消费者，不具有主张十倍惩罚性赔偿金的主体资格。一审判决后，谢家集区检察院向淮南市中院提起上诉。二审法院认为，惩罚性损害赔偿的“权利主体是消费者，权利的性质均属于消费者的私人利益，而非消费领域的公共利益”。《食品药品审理规定》第17条虽规定消费者协会依法提起公益诉讼的，可以参照适用该司法解释规定，但并未明确消费者协会提起公益诉讼的具体请求权类型，更未明确规定消费者协会可以提起公益诉讼以主张属于消费者的损失和惩罚性赔偿金，因此关于公益诉讼可以主张损失和惩罚性赔偿的法律依据尚不充分(8)详见安徽省淮南市中级人民法院(2019)皖04民终1553号判决书。。本案一审、二审都发生在2019年，可见，尽管早在2018年初，利川案已被最高人民法院、最高人民检察院列为首批检察公益诉讼典型案例用以指导下级法院和检察院的公益诉讼工作，但本案的审理法院基于惩罚性赔偿法定原则，依然否定了检察机关代替不特定多数的私益主体提起该项请求权的合法性。

此外，检察机关提出的惩罚性赔偿主张，有法院强调必须要有充分的关于公共利益受损的证据支持。例如，在上海市人民检察院第二分院与被告冷××、王××产品销售者责任民事公益诉讼案中，上海市三中院认为，公益诉讼起诉人主张两被告承担涉案牛肉价款十倍的惩罚性赔偿金8 675 208.64元，必须提供相应证据证明公共利益受损的具体情况。而由于公益诉讼起诉人主张的含瘦肉精成分的牛肉吨数与其所提供的证据难以对应，检察院以询价获取的中间价作为十倍惩罚性赔偿的单价计算依据与涉案牛肉的实际情况不相符，法院认为公益诉讼起诉人提供的现有证据不足以证明其主张。这个案件是由七人组成的大合议庭审理并经法院审判委员会讨论后，最终判决驳回检察机关提出的惩罚性赔偿请求(9)上海市第三中级人民法院(2018)沪03民初24号判决书。根据《人民陪审员法》第16条的规定，一审法院审理民事、行政公益诉讼案件，应适用由人民陪审员和法官组成的七人合议庭。。

二、 惩罚性赔偿金额的厘定

(一) 三倍与十倍惩罚性赔偿金

尽管现行《药品管理法》第144条第2款和《食品安全法》第148条第2款都规定了支付价款十倍的惩罚性赔偿金，但由于《药品管理法》系2019年8月修订，自2019年12月1日起实施，因此在涉药品安全的公益诉讼中，检察机关基本上都是依据《消保法》第55条的规定主张三倍惩罚性赔偿；在涉食品安全的公益诉讼中，则依据《食品安全法》第148条第2款主张十倍的惩罚性赔偿。

(二) 多样化的计算基准

从司法实践来看，对惩罚性赔偿金的认定与计算有多种不同方式。例如，利川案中是以实际销售病死牛肉的价款作为惩罚性赔偿的计算依据。有些检察机关则以估算的最低销售额为计算基准，如在广州市检察院提起的系列假盐案中，即以被告生产、销售假冒伪劣食盐产品最低总价款的十倍主张惩罚性赔偿金(10)详见广州市中级人民法院(2017)粤01民初383号判决书。。对于尚未销售或被查封的涉案食品、药品，检察机关则多以货值金额作为惩罚性赔偿金的计算基准，这里的货值金额或者是根据案涉物品标价计算，或者是根据同类合格产品的市场价格通过询价推算确定(11)详见上海市第三中级人民法院(2018)沪03民初24号判决书。。

(三) 法院酌定的惩罚性赔偿金

尽管实践中大多数一审法院都在裁判中支持检察机关提出的惩罚性赔偿诉请，但法院也会根据具体的案件情节、被告人的状况、悔过行为等酌定惩罚性赔偿金数额。例如，在福建省莆田市人民检察院诉刘××生产、销售有毒、有害食品侵害消费者权益公益诉讼案中，因被告刘××在其生产的“白粿”中添加亚硫酸氢钠类物质，销售金额39 240元，获利金额8 720元，莆田市检察院主张被告应支付十倍惩罚性赔偿金人民币39.24万元。但本案在审理中，由4名陪审员和3名法官组成的大合议庭一方面强调“惩罚性赔偿金的性质不同于侵权责任中规定的赔偿性损失，其目的是震慑与惩罚”，另一方面“鉴于刘××已受到刑事处罚的事实，其勇于向公众公开赔礼道歉的态度以及其自身家庭困难的情况，依法酌定刘××应承担的惩罚性赔偿金的数额为10万元”(12)详见福建省莆田市中级人民法院(2019)闽03民初983号判决书。。

由于法院裁量权的行使，“同案不同判”的情况时有发生。例如，同一法院同一天同一个大合议庭审理的由同一检察院主张十倍惩罚性赔偿的两个情节基本相同的案件，A案中油条生产者的违法所得为2 000元(以每根0.8元的价格共计销售油条2 500根计算)，法院判被告支付十倍惩罚性赔偿金(13)详见浙江省衢州市中级人民法院(2019)浙08民初550号判决书。；B案中油条生产者的违法所得为5 040元(以每根0.7元的价格共计销售油条7 200根计算)，由于嗣后县市场监督管理局作出没收违法所得450元、罚款人民币10 000元的行政处罚，结果大合议庭“考虑被告侵害消费者权益的具体情况以及被行政处罚的情形”，判决B案被告支付8倍惩罚性赔偿(14)详见浙江省衢州市中级人民法院(2019)浙08民初549号判决书。。

(四) 刑事罚金折抵惩罚性赔偿金

当案件同时涉及刑事罚金与惩罚性赔偿时，一些法院会适用轻罚在重罚中折抵的转化规则，即刑事罚金在民事惩罚性赔偿金中予以抵扣，其理由是“惩罚性赔偿金应上缴国库，民事惩罚性赔偿金的性质与行政罚款、刑事罚金类似，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则裁断”(15)詹金峰，陈飞，汤维婷.民事公益诉讼惩罚性赔偿金适用问题探析[J].中国检察官，2019(19)：71-74.。

三、 惩罚性赔偿金的归属与管理使用

(一) 上缴国库

在大部分案件中，惩罚性赔偿金收缴后都是上缴国库。如利川案中，法院判令赔偿款由三被告汇入利川市财政局管理的非税收入汇缴结算户中。还有一些案件中的赔偿款交至公益诉讼起诉人即检察机关的专门账户中(16)详见江苏省淮安市清江浦区人民法院(2019)苏0812刑初152号判决书。。关于赔偿金的归属，有法院在判决书中认为，“赔偿款实际应归于受害的消费者。鉴于目前并无受害消费者提出主张，该赔偿款可归入特定的消费公益基金，待具体受害消费者的诉讼时效均到期后，用于消费公益领域，将公益诉讼的利益真正归于公共利益。本案赔偿款可暂交至本院，如相应的消费公益基金成立后，由本院转交至消费公益基金中，如未能有相应的消费公益基金，则由本院上缴国库”(17)详见江苏省无锡市中级人民法院(2019)苏02民初451号判决书。。

(二) 设立专项基金

实际上，已有一些地方设立了专门的消费者保护公益基金。如2018年，福建省大田县检察院与县消费者权益保护委员会联合设立了“消费者权益保护公益基金”。自此，法院裁判的公益诉讼赔偿金都统一纳入该基金管理使用，主要用于支付食品药品安全公益诉讼发生的专家评估鉴定、律师代理及消费者保护等专项支出(18)吴联参,廖许杰.大田建立全省首个“消费者权益保护公益基金”[N].三明日报,2018-07-09(A2).。与之类似的，还有浙江省缙云县检察院联合县财政局设立的“未成年人食品安全领域公益损害赔偿金”。2019年6月，在缙云县人民检察院针对胡××和某母婴用品店销售不符合食品安全标准婴幼儿配方奶粉提起的民事公益诉讼中，丽水市中院支持了缙云县检察院主张被告支付价款十倍赔偿金共计82 242.9元的诉请，赔偿金缴入该公益基金专户(19)详见浙江省丽水市中级人民法院(2019)浙11民初55号判决书。。2020年6月，缙云县检察院使用这笔赔偿金购入了一批食品、文具等生活物资，发放给了缙云县33名孤儿(20)范跃红,刘鹏程.浙江缙云:公益损害赔偿金让困境儿童感受社会关爱[N].检察日报,2020-06-29(2).。

(三) 向受害消费者兑付

实践中，有法院在判决书中明确要求应直接将赔偿金发放给消费者。如在广西壮族自治区凌云县人民检察院指控罗××等三人犯销售假药罪并提起刑事附带民事公益诉讼案中，凌云县法院判决三被告人分别向检察院给付各自销售假药总金额三倍的惩罚性赔偿金，由检察院负责兑付给本案实际的被害人(21)详见广西壮族自治区凌云县人民法院(2020)桂1027刑初2号判决书。。

四、 完善惩罚性赔偿规则实施的进路

从司法实践角度看，目前司法机关对惩罚性赔偿规则在食品药品安全检察公益诉讼中能否适用、相关法律文本的理解、规范的效力与实现方式等多方面均存在较大分歧，反思应然与实然之间的矛盾，重构相应的制度规则无疑是当务之急。

(一) 从立法论角度完善惩罚性赔偿规则

尽管在实践中法院驳回检察机关惩罚性赔偿诉请的裁判实属少数，但基于惩罚性赔偿法定的原则，正如淮南市中院在判决书中所指出的，关于在食品药品安全检察公益诉讼中提出赔偿请求以及惩罚性赔偿请求，目前并没有明确的相关法律或司法解释作出规范，《民事诉讼法》第55条以及《消费民事公益诉讼解释》《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《两高检察公益诉讼解释》)中均未规定检察机关可诉请赔偿。作出相关规定的，只有此前在试点期间最高检发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第3条规定，检察民事公益诉讼中可要求被告赔偿损失。试点结束后，2017年12月最高检在《食药公益诉讼通知》中进一步提出检察机关应探索诉请惩罚性赔偿，以及2018年3月最高检发布的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南(试行)》之“三、食品药品安全领域民事公益诉讼案件重点问题”中指出，“也可以探索提出惩罚性赔偿的诉讼请求”。此后在2019年5月中共中央、国务院发布的《食品安全工作意见》中则明确要求“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”。显然在《食品安全工作意见》这一概括性表述中，已涵盖了食品安全检察民事公益诉讼。但上述通知、意见、办法等都属于指导性政策文件，并不能作为司法裁判的依据。

从解释论的角度看，实践中支持检察机关提出惩罚性赔偿诉请的法院，其对法律文本解释的重点落在《消费民事公益诉讼解释》第13 条关于消费民事公益诉讼的原告可请求“被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任”规定中的“等”字上，即认为这一表述为“消费民事公益诉讼的请求权类型扩展预留空间”(22)罗书臻.积极稳妥推进消费民事公益诉讼 构建和谐公平诚信消费市场秩序——最高人民法院民一庭负责人就消费民事公益诉讼司法解释答记者问[N].人民法院报,2016-04-26(3).。但无论如何，《消保法》第55条、《食品安全法》第148条规定的惩罚性赔偿请求权主体是消费者，而消费者与消费公益诉讼原告是两个不同的概念主体，消费者根据消费者法所享有的索赔权并不能自动延伸适用至消费公益诉讼的原告。实践中，法院作出的支持性裁判主要是通过对政策性指导文件的理解和演绎进而延伸至相关法律规定的解释论上，但这在解释路径上并不通畅。

为此，必须从立法论上创设相应的规则以明确消费民事公益诉讼的原告享有惩罚性赔偿请求权。在这方面，已有学者就检察机关、消协、受害消费者三者都享有惩罚性赔偿请求权的情况下其间权利行使的顺位关系作了详尽论证，在此不赘(23)黄忠顺.惩罚性赔偿消费公益诉讼研究[J].中国法学,2020(1):260-282.。需要强调的是，由于食品药品消费安全是社会领域而非私人领域，惩罚性赔偿也从传统上单纯对个人侵权的救济转向更加侧重于对不合格商品生产者和销售者的威慑与制裁，因而超越了私法范畴的民事赔偿制度，成为公法意义上兼具惩罚不法生产者、销售者与激励消费者的双重机制(24)李友根.惩罚性赔偿制度的中国模式研究[J].法制与社会发展,2015(6):109-126.。因此食品药品安全领域的治理应倡导消费者主张惩罚性赔偿与消协、检察机关提起公益诉讼的协作治理模式。而检察公益诉讼作为“督促之诉”与“补充之诉”，特别是检察机关作为提起行政公益诉讼的唯一适格主体，应更注重充分发挥其体制优势，解决那些覆盖面广的区域性、行业性食品药品安全问题。

(二) 规范惩罚性赔偿金的计算基准与收缴管理制度

根据相关法律及司法解释的规定，惩罚性赔偿金的计算方式可以归纳为两种，一种是以受害者遭受到的实际损失为计算基数，另一种是以受害者实际支付的价款为计算基数。在食品药品安全领域的民事公益诉讼中，公益诉讼人无法统计到不特定多数人实际遭受到的损失，因此基于实际损失提起的惩罚性赔偿请求只能由受害者亲自实施，这不在本文的讨论范围内。而基于受害者支付价款为基数的计算，现实中也往往难以进行精确的统计，检察机关因此就采取了多种不同的估算方式来确定惩罚性赔偿的计算基准。这里需要注意的是，对于那些尚未销售或被侦查机关查封、处理的问题食品药品，其货值不应纳入计算基数。

《消保法》第55条、《食品安全法》第148条第2款、《药品管理法》第144条第2款都明确规定惩罚性赔偿应为消费者“购买商品的价款的三倍”“支付价款十倍的赔偿金”。据此，惩罚性赔偿金应当是已售出的问题食品药品销售额的倍数，因为只有已售出的问题食品药品才会对众多消费者造成损害进而需要通过惩罚性赔偿来实施制裁，那些未售出的问题食品药品尚未产生现实的损害，而是以一种危险状态存在，那么针对这种危险状态，公益诉讼人应当主张消除危险的责任承担方式，即召回、销毁、无害化处理等措施而非惩罚性赔偿金。

在惩罚性赔偿金的收缴管理方面，目前实践中直接上缴国库的做法并不可取，因其有可能导致不特定受害者的实际损失得不到清偿。我们不能忽略惩罚性赔偿金对受害消费者的补偿、救济功能，如果收缴的惩罚性赔偿金都直接上缴国库并通过财政进行重新分配，那么这对于受害消费者来说是极不公平的。事实上，当法院判决支持检察机关作为公益诉讼人提出的惩罚性赔偿诉请并且该判决得到执行后，已经从现实意义上阻却了受害消费者损害赔偿请求权的行使，因为问题食品药品的生产者、销售者不能因其同一违法行为被不断重复追究民事责任。据此，检察机关应将食品药品安全公益诉讼中受偿的惩罚性赔偿金纳入专项基金账户进行管理，从而更有利于后续受害者对该项金额的申领以及进行更多的公益诉讼活动(25)黄忠顺.惩罚性赔偿消费公益诉讼研究[J].中国法学,2020(1):260-282.。

另一方面，实践中用刑事罚金折抵惩罚性赔偿金的做法也是错误的。刑事罚金是公法债权，惩罚性赔偿作为民事责任的承担方式，在性质上是私法债权，二者既不可混同也不可能发生折抵。一些法院基于惩罚性赔偿金上缴国库而得出转化抵扣具有正当性的结论，实属因果倒置。

实际上，向受害消费者兑付惩罚性赔偿金不仅在学理上成立而且也具有现实可操作性，特别是在涉药品安全的案件中。实践中，检察机关办理涉药品安全公益诉讼的案件线索往往来自消费者买到假药后的报案、投诉，而检察机关在随后进行案件调查和取证过程中，也会尽可能地向众多购买者了解相关情况并因此掌握消费者的信息。例如，在山东省高密市人民检察院指控任某、张某销售假药罪并提起刑事附带民事公益诉讼案中，检察机关向法院提供了非常详细的假药销售情况。在掌握了明细信息的情况下，检察机关应当负责将赔偿金向受害消费者兑付。

同时，人民检察院更适合对公益诉讼专项基金进行管理和操作。原因首先在于，很多社会组织缺乏管理该款项的积极性，因提起公益诉讼的社会公益组织并不是该款项的所有者，其仅是从形式上代替普通受害者受偿该款项，并不享有实际支配权，在后续的资金管理过程中存在道德风险和法律风险。其次，以人民检察院的名义设立公益诉讼专项基金的风险性低于以公益组织的名义设立，虽然人民检察院也难以完全统计实际受害者，但检察院可以通过正当的通知公示程序，提醒不特定多数消费者及时主张自己的权利。第三，检察机关在人民群众心中的公信力一般高于普通的社会公益组织，更方便对受害者情况进行准确的核实、受偿。

(三) 确立食品药品安全公益诉讼中惩罚性赔偿请求权的诉讼时效规则

诉讼时效制度旨在督促权利人及时、有效地行使权利，我国《民法典》第188条规定普通诉讼的诉讼时效为三年，自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，法院不予保护；有特殊情况的，法院可以根据权利人的申请决定延长。同时，《民法典》第196条第1项规定“请求停止侵害、排除妨碍、消除危险”不适用诉讼时效的规定，那么，在食品药品安全公益诉讼中惩罚性赔偿请求权是否应当适用时效的规定？

笔者在调研中了解到，实践中有个别检察机关为完成公益诉讼相关考核指标，但又怠于下功夫查找案件线索，就把本辖区三四年前发生的因卖“明矾油条”而被判犯销售有毒、有害食品罪且已服刑完毕的被告人作为民事公益诉讼被告起诉，并针对他们提出十倍的惩罚性赔偿诉讼请求。这种做法严重影响了检察机关在人民群众心目中的形象，损害了检察机关的公信力。但由于缺乏相关的诉讼时效规则，法院对此在裁判中也很难处理。

所以，从保护当事人不受恣意责任追究的角度看，公益诉讼亦有必要确立相应的时效规则。另一方面，时效规则也有助于督促法定的机关和组织及时履行职责，防止拖延起诉，从而能够更有效地保护社会公共利益。

从请求权根据来说，惩罚性赔偿请求权源于《消保法》《食品安全法》《药品管理法》关于民事责任的规定，而这些法律本身未做特殊时效规定，所以仍应适用《民法典》第188条关于民事责任的诉讼时效。对于持续侵权的情形，由于社会公益始终处于被侵害的状态中，因此诉讼时效应从侵权行为终了之日起计算。

同样，公益诉讼也存在时效中断的情况。在因食品药品安全问题受到损害的公民和法人向有关机关报案或向有关机关、团体、组织提出控告、举报、申请调解、提起诉讼等主张权利、请求保护的行为时，都应产生时效中断的法律后果。

此外，公益诉讼存在最长诉讼时效的例外适用。《民法典》第188条第2款对于最长诉讼时效作了例外规定，即“有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长”。该条规定也应适用于食品药品安全公益诉讼案件。在涉食品药品安全问题上，特别是在药品的使用方面，由于药品所可能带来的毒副作用是一个随医学、科学研究进展而不断产生新认知的领域，例如关于四环素、庆大霉素等药物毒副作用的认识，以及我国一些传统中草药使用带来的毒副作用问题，如马兜铃、龙胆泻肝丸、草乌等，都是经过了较长时间才有深入了解。因此，在特定情形下，法院可以根据公益诉讼提起人的申请，延长最长诉讼时效的适用。

总之，构建食品药品安全公益诉讼制度的动因源于食品药品安全在国民经济发展中具有战略性地位。“监管监管者”与“严惩违法者”是我国食品药品安全检察公益诉讼制度的功能定位，目前这项制度在实践中仍面临诸多挑战，在立法与实施中完善惩罚性赔偿规则有助于检察机关更好地履行其公益诉讼职能。